Высшие органы власти государства отслеживали и контролировали состояние оперативно-розыскной, в том числе агентурной, работы. Именно необходимостью ее улучшения мотивировалось разделение в 1941 г. НКВД на два наркомата.
В связи с необходимостью максимального улучшения агентурно-оперативной работы органов государственной безопасности и возросшим объемом работы, проводимой НКВД СССР, Политбюро ЦК ВКП(б) постановило разделить НКВД СССР на два наркомата – Народный комиссариат внутренних дел СССР (НКВД) и Народный комиссариат государственной безопасности СССР (НКГБ). Это постановление утверждало и проект Указа, который был в тот же день принят[366].
В развитие этого постановления были приняты ведомственные нормативные акты, определившие компетенцию названных наркоматов. В частности, в Директиве НКВД СССР и НКГБ СССР от 1 марта 1941 г. № 782/Б/265/М «О задачах органов внутренних дел и госбезопасности в связи с разделением НКВД СССР на два наркомата»[367] в отношении агентурной деятельности отмечалось, что органы пограничной охраны ведут агентурно-оперативную работу на прежних основаниях, и указания об их взаимоотношениях с органами НКГБ будут даны дополнительно, а в отношении агентурных дел и разработок экономического и транспортного отделов давалось указание передать их вместе с агентурно-осведомительной сетью контрразведывательным и секретно-политическим отделам соответственно.
Нормативные документы определяли ведущую роль НКГБ в вопросах осуществления оперативно-розыскной деятельности, выделяя задачи этого наркомата как приоритетные. Например, в Постановлении ЦК ВКП(б) и СНК СССР от 19 апреля 1941 г. «О Третьих управлениях НКО и НКВМФ» указывалось, что органам госбезопасности предоставлено право брать в свое производство любое следственное или агентурное дело, ведущееся в органах Третьего управления НКО и НКВМФ, с перечислением за собой арестованных и агентуры[368].
Правовое регулирование агентурной работы в годы Великой Отечественной войны не претерпело существенных изменений. По-прежнему эта работа регламентировалась ведомственными нормативными актами, решавшими в основном вопросы организационного характера.
Например, Постановление СНК СССР от 19 апреля 1943 г. № 415–138 сс «О реорганизации Управления особых отделов НКВД СССР в Главное управление контрразведки НКО „Смерш“» поставило перед «Смершем» в числе других задачу принятия необходимых агентурно-оперативных мер к созданию на фронтах условий, исключающих возможность безнаказанного прохода агентуры противника через линию фронта, с тем чтобы сделать линию фронта непроницаемой для шпионских и антисоветских элементов[369].
Эта же задача была продублирована в Положении об Управлении контрразведки Народного комиссариата военно-морского флота (НКВМФ) «Смерш» и его органах на местах (являющемся приложением к постановлению Государственного Комитета Обороны № 3461 сс/ОВ от 31 мая 1943 г.[370] Кроме того, в названном положении указывалось, что для решения указанной и других задач Управление контрразведки НКВМФ «Смерш» имеет право вести агентурно-осведомительную работу.
При этом продолжало действовать Положение об Объединенном государственном политическом управлении (ОГПУ) СССР и его органах от 15 ноября 1923 г.
Лишь в 1959 г. указанное положение, регламентировавшее деятельность ОГПУ, а затем частично его правоприемников – НКВД, НКГБ, МГБ и с 13 марта 1954 г. КГБ при Совете Министров СССР, было признано утратившим силу постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 2 марта 1959 г., утвердившим Положение о Комитете Государственной безопасности при Совете Министров СССР и его органах на местах[371].
Этот подзаконный нормативный акт (совершенно секретный особой важности), в частности, предусматривал право органов государственной безопасности вести агентурно-оперативную работу, в том числе вербовать агентов, содержателей явочных и конспиративных квартир.
В 1959–1960 годах были приняты открытые нормативные документы, содержащие указание на возможность осуществления уполномоченными на то государственными органами оперативно-розыскной деятельности.
Так, в ст. 29 Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик[372] указывалось, что на органы дознания возлагается принятие необходимых оперативно-розыскных мер в целях обнаружения признаков преступлений и лиц, их совершивших[373]. Аналогичное положение было закреплено и в ст. 118 принятого в 1960 г. Уголовно-процессуального кодекса РСФСР[374].
Однако на законодательном уровне не было раскрыто понятие оперативно-розыскных мер и по-прежнему их применение регламентировалось секретными документами, даже названия которых являлись тайной и не предавались огласке. Оставались без регламентации открытыми нормативными актами и использование содействия отдельных лиц органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, а также вопросы правовой и социальной защиты таких лиц.
По-прежнему оперативно-розыскная деятельность милиции и органов государственной безопасности регламентировалась секретными и совершенно секретными нормативными актами: Приказом КГБ при СМ СССР 1964 г. «О состоянии и мерах по улучшению практики ведения дел оперативной разработки и оперативной проверки», «Наставлением по агентурной работе милиции» (Приказ МВД СССР 1974 г.), «Наставлением по агентурно-оперативной работе оперативных аппаратов ИТУ МВД СССР» (Приказ МВД СССР от 27 декабря 1974 г.), «Об утверждении Инструкции по оперативному учету в КГБ при Совете Министров СССР» (Приказ председателя КГБ при СМ СССР от 12 июля 1977 г.), «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке регистрации, ведения дел оперативного учета и организации оперативно-справочной работы по ним» (Приказ МВД СССР от 29 декабря 1984 г.)[375].
В то же время, учитывая негласный характер привлечения отдельных граждан к содействию органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, в имеющихся закрытых актах особо выделялись требования к такой категории лиц. Так, например, в «Положении об агентурном аппарате и доверенных лицах органов государственной безопасности СССР», утвержденном Приказом председателя КГБ СССР от 4 июля 1983 г. № 00140) указывалось:
«…Агент должен быть дисциплинирован в выполнении заданий и указаний оперработника, следовать выработанной ему линии поведения, в то же время проявлять находчивость, инициативу, уметь действовать самостоятельно.
…Агенту независимо от основы вербовки должны быть присущи честность, верность обязательствам, данным органам КГБ. Необходимо своевременно пресекать любые возможные попытки агентуры использовать связь с органами КГБ в корыстных, тем более в преступных, целях, для подстрекательства людей к совершению преступлений»[376].
В то же время в открытых документах, касающихся деятельности правоохранительных органов, начинают появляться указания на возможность осуществления ими оперативно-розыскной деятельности.
Например, в Положении о Министерстве внутренних дел, утвержденном Постановлением Совета Министров СССР от 16 июня 1972 г. № 452 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел СССР»[377], указывалось, что МВД организует и осуществляет оперативно-розыскную деятельность, обеспечивает производство дознания и предварительного следствия по делам о преступлениях, расследование которых законодательством возложено на органы внутренних дел, организует работу по розыску обвиняемых, скрывшихся от следствия и суда, осужденных, уклонившихся от исполнения приговора, лиц, пропавших без вести.
Положение о советской милиции, утвержденное Постановлением Совета Министров СССР от 8 июня 1973 г. № 385 «О дальнейшем совершенствовании правового регулирования деятельности советской милиции»[378] предусматривало, что в состав милиции входят подразделения уголовного розыска и борьбы с хищениями социалистической собственности и спекуляции (т. е. подразделения, наделенные правом осуществления оперативно-розыскной деятельности) и указывало, что органы милиции в соответствии с поставленными перед ними задачами принимают оперативно-розыскные и иные предусмотренные законом меры в целях обнаружения преступлений и лиц, их совершивших.
Оперативно-розыскная деятельность органов милиции осуществлялась в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 г. «Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью»[379], утвержденного Законом СССР от 19 июля 1973 г. «Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета СССР „Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью“»[380].
Названный Указ в числе обязанностей органов милиции указывал принятие оперативно-розыскных мер в целях обнаружения преступлений и лиц, их совершивших.
Однако, что следует понимать под оперативно-розыскными мерами, эти нормативные акты не раскрывали. Не содержалось в них и положений, касающихся использования содействия отдельных лиц при проведении оперативно-розыскных мер. Ничего не говорилось о том, что эти меры могут носить негласный характер.