Был принят и еще ряд законов, определяющих назначение, правовые основы, принципы, направления деятельности, полномочия, силы и средства конкретных органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, в которых также содержатся нормы, регламентирующие вопросы оказания отдельными лицами содействия таким органам.
Например, такие нормы содержались в законах, регламентирующих деятельность:
• таможенных органов – Таможенный кодекс Российской Федерации[391];
• органов налоговой полиции – Закон Российской Федерации от 24 июня 1993 г. № 238-1 «О федеральных органах налоговой полиции»[392];
• органов внешней разведки – Закон Российской Федерации от 8 июля 1992 г. «О внешней разведке»[393] и сменивший его Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке»[394];
• органов правительственной связи и информации – Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4524-I «О федеральных органах правительственной связи и информации»[395];
• органов государственной охраны – Федеральный закон от 27 мая 1996 года № 57-ФЗ «О государственной охране»[396].
На базе федерального законодательства формировалась ведомственная нормативная база, регламентировавшая отдельные организационные и тактические аспекты сотрудничества граждан с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.
Например, в соответствии с утвержденной приказом МВД России от 14 июля 1992 г. № 231 «Инструкцией по организации работы участкового инспектора милиции» на участковых инспекторов милиции, входящих в состав местной милиции, относящейся к оперативным подразделениям органов внутренних дел, была возложена в числе других обязанность осуществлять в соответствии с Законом об ОРД оперативно-розыскные мероприятия в пределах, определенных нормативными актами МВД России. При этом участковый инспектор милиции имел право устанавливать доверительные отношения с отдельными гражданами с их добровольного согласия на бесконтрактной основе с сохранением, по их желанию, конфиденциальности.
Правовую основу установления и осуществления доверительных отношений с отдельными лицами, помимо Закона «О милиции», Закона об ОРД и названного приказа, также составляли:
• Указ Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 209 «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации»[397];
• Постановление Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. № 959 «О мерах по усилению охраны общественного порядка на улицах городов и других населенных пунктов Российской Федерации»[398];
• Инструкция по установлению и осуществлению сотрудниками и военнослужащими системы МВД России доверительных отношений с гражданами, объявленная приказом МВД России от 15 апреля 1994 г.[399]
Анализ развития правового регулирования оперативно-розыскной деятельности и использования содействия отдельных лиц при ее осуществлении в советский и постсоветский периоды наглядно показывает, что без привлечения отдельных лиц к содействию органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, и, в частности, без агентурной работы деятельность правоохранительных органов и спецслужб по противодействию преступности не может быть эффективной. Содействие граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, обусловлено объективными причинами, ибо лица, замышляющие, подготавливающие и совершающие преступления, стремятся совершенные ими противоправные деяния сохранить в тайне от окружающих, и эта особенность в действиях преступников предопределяет использование сотрудниками правоохранительных органов и спецслужб в целях успешного предотвращения и раскрытия преступлений негласных сил, средств и методов. То есть между тайным характером действий преступников и необходимостью использования для успешного предотвращения и раскрытия преступлений негласных сил, средств и методов существует закономерная связь. С учетом этого получила нормативное закрепление социальная необходимость сотрудничества граждан с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.
При этом изменения, произошедшие в российском обществе, позволили принять открытые, доступные для ознакомления населением законы, регламентирующие вопросы, связанные с осуществлением оперативно-розыскной деятельности.
Положения о том, что нормы, ограничивающие конституционные права и свободы граждан, могут содержаться только в открытых (несекретных) законодательных актах, стало реальностью российской действительности. Существовавшая же ранее практика принятия без опубликования в печати наделенных различными грифами законов, подзаконных актов и ведомственных директив об установлении различных видов ответственности, организации и деятельности репрессивных аппаратов признана грубейшим нарушением норм государственной жизни и прав человека. В связи с этим сняты все ограничительные грифы с законодательных и иных актов, служивших основанием для массовых репрессий и посягательств на права человека[400].
Более того, даже «закрытые» ведомственные нормативные акты, затрагивающие права и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, стали проходить регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, а перечни таких актов публиковаться в печати.
К числу таких документов по вопросам оперативно-розыскной деятельности, например, относятся: совместный Приказ Министерства безопасности России и других ведомств от 22 июня 1992 г. № 165/ДСП/211/ДСП/29/ДСП/81/ДСП «Об утверждении и введении в действие Временной инструкции об основах организации и тактики проведения оперативно-технических мероприятий»; Приказ Государственной налоговой службы Российской Федерации от 8 октября 1992 г. № 7/ДСП «О распространении на подразделения Главного управления налоговых расследований при Государственной налоговой службе Российской Федерации положений Временной инструкции об основах организации и тактики проведения оперативно-розыскных мероприятий»; Приказ МВД России от 4 января 1994 г. № 001 «О внесении изменений в Инструкцию по организации и тактике оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел»; Приказ Департамента налоговой полиции Российской Федерации от 1 апреля 1994 г. № 019 «Об утверждении Временной инструкции об организации оперативно-розыскной деятельности в Федеральных органах налоговой полиции»[401]; объявленная совместным приказом ФСБ, МВД, СВР, ФСО, СБ, ФПС, ФСНП и ГТК России от 19 июня 1996 г. межведомственная Инструкция об основах организации и тактики проведения оперативно-технических мероприятий[402].
Появились и несекретные ведомственные нормативные акты по вопросам оперативно-розыскной деятельности, например, утвержденная совместным приказом ФСНП, ФСБ, МВД, ФСО, ФПС, ГТК и СВР России от 13 мая 1998 г.[Пропуск текста] но-розыскной деятельности и использования органами, осуществляющими эту деятельность, содействия отдельных лиц, можно констатировать, что к настоящему времени в Российской Федерации в целом сложилась достаточная правовая база, позволяющая, во-первых, некогда закрытый вид деятельности сделать, образно говоря, прозрачным для населения в части его правового регулирования, и, во-вторых, поставить указанную деятельность на должную правовую основу.
Однако последнее не означает, что имеющаяся нормативная база безукоризненна. Вполне естественно, что она требует совершенствования и будет развиваться вместе с российским обществом.
Глава 6. Правовое регулирование российским законодательством содействия отдельных граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, на современном этапе[403]
Согласно ст. 17 Федерального закона от 12 августа 1995 года № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее по тексту – Закон об ОРД)[404] с последующими изменениями и дополнениями[405] отдельные лица могут с их согласия привлекаться к подготовке или проведению оперативно-розыскных мероприятий с сохранением по их желанию конфиденциальности содействия органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, в том числе по контракту.
При этом Закон об ОРД, как указано в ст. 15, предоставляет оперативным подразделениям органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, право устанавливать на безвозмездной либо возмездной основе отношения сотрудничества с лицами, изъявившими согласие оказывать им содействие.
Таким образом, законодатель использовал два термина – «содействие» и «сотрудничество», характеризуя использование в своей деятельности оперативными подразделениями органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, (субъектов ОРД) помощи отдельных граждан. В связи с этим важно для уяснения смысла закона определить, какое содержание вкладывается в используемые термины «содействие» и «сотрудничество».
Под содействием обычно понимается помощь, поддержка в какой-либо деятельности, в каком-либо деле[406].
Сотрудничать – значит работать вместе, принимать участие в общем деле, быть сотрудником. Сотрудничество понимается и как совместная деятельность[407]