Конечно, выбив из-под министерств право управлять госимуществом, мы сделали большое дело, однако для того, чтобы реализовать это право, мало было одних распоряжений и указаний. Мы понимали: никакими умными нормативными документами, никакими яркими политическими речами дела не сдвинешь, пока не начнет работать региональная сеть Госкомимущества.
Между тем время для создания такой сети было неблагоприятным. Это была эпоха развала и нестабильности: союзная система управления рушилась, российская едва-едва начинала формироваться. Министерства и ведомства, которые имели свои органы на местах, их теряли. Все находились в трудном положении и никак не могли найти свое место в новой ситуации передела власти. Нам же предстояло свою сеть создавать с нуля. Причем ее руководители должны были играть ключевую роль во всех делах своего региона, а не только в приватизации.
В конце 1991 года по России насчитывалось разве что 15 местных комитетов по имуществу с разными названиями, подчиненностью, статусом. Один из первых таких комитетов мы создавали в Санкт-Петербурге. Другой — в Екатеринбурге создал Владимир Соколов (я потом забрал его в Федеральный фонд имущества). Предстояло развить эту сеть, охватить ею все субъекты Федерации, упорядочить дело. В январе 1992 года эта задача была главной. Мы начали готовить постановление правительства “Об ускорении реализации программы приватизации”. В действительности оно касалось прежде всего региональной сети.
Этим постановлением нужно было решить несколько задач, и в первую очередь задачу статуса и подчиненности комитетов. Что касается статуса, то здесь нам помогал Закон о приватизации, на который мы опирались. Там было сказано, что руководитель комитета по управлению имуществом является заместителем главы администрации. В постановление мы еще раз заложили эту норму, повторив ее: “Считать недопустимым нарушением законодательства Российской Федерации неназначение председателя комитета по управлению имуществом заместителем главы администрации соответствующего уровня”.
Удалось провести также запрет на совмещение функций председателя комитета с другими функциями в администрации. Это была больная проблема для нас: в некоторых регионах комитеты чем только ни занимались — жилищным хозяйством, подготовкой к зиме, уборкой улиц и еще десятком проблем. До самих проблем приватизации в такой ситуации руки, естественно, не доходили.
Очень важным также представлялось нам добиться с помощью постановления отмены положения, согласно которому комитетам запрещалось предоставлять статус юридического лица. Ведь что такое комитет по управлению имуществом, не имеющий такого законного лица? Структура беспомощная и несамостоятельная, целиком и полностью зависимая от губернатора. Ни сотрудников назначить-уволить, ни собственные финансовые дела вести, ни взаимодействовать с другими органами власти — ничего такой комитет не может. Словом, с помощью этого постановления мы надеялись снять целый ряд бюрократических препон, существенно тормозивших ход приватизации в России.
И был в этом постановлении один момент, который казался нам чрезвычайно важным. Возможно, самым важным во всем документе: вопрос о подчиненности местных комитетов. Суть проблемы была проста. Руководители региональных комитетов имущества должны были стать фигурами, не зависимыми от губернаторов. А для этого вопрос об их назначении-снятии должен был решаться в Москве, в Госкомимуществе, но ни в коем случае не на местах.
Мы понимали: если не сумеем создать (хотя бы частично) стройную вертикаль системы управления имуществом, приватизация в России не состоится. Ведь у регионального комитета на местах та же функция, что у Госкомимущества в центре — что-то менять, разрушать, чему-то препятствовать, вносить бродильное, инновационное начало. И в этом он как бы противостоит главе администрации, для которого главное — поддержание работоспособности всех систем региона. Комитет по управлению имуществом — это своего рода возмутитель спокойствия, который создает конфликты, вызывает напряжение. Естественно, что его председатель будет находиться в непростых отношениях с главой администрации. И именно поэтому его авторитет следовало подкрепить: подчинить не только руководителю местной власти, но и Москве — председателю Госкомимущества. Это меняло соотношение сил, характер поведения председателя и создавало реальную возможность для приватизации. Ведь можно писать блестящие нормативные документы в Москве, но если у тебя председатели региональных комитетов — по ту сторону баррикад, как ты перешагнешь через них, как выкрутишься?
Правда, схема двойного подчинения вводилась с оговоркой для автономных республик. Дело в том, что автономии считали принятие каких-либо решений, связанных с двойным или с прямым подчинением их сотрудников московским властям, недопустимым. Это воспринималось как политическое оскорбление республики. Поэтому мы предоставили республикам особый статус: обещали с каждой из них схему назначения председателя комитета и его подчиненности вырабатывать особо.
Все это и было заложено в проект постановления, который выносился на заседание правительства. Заседание вел Борис Николаевич Ельцин. Дело было 24 или 25 января. И вдруг неожиданный удар. В ходе обсуждения Борис Николаевич высказывается за то, чтобы не подчинять региональные комитеты Госкомимуществу. Зачем, мол, тянуть в Москву такие вопросы, пускай на местах решают сами. Причем это высказывалось не как размышление, а в виде сложившейся позиции. Возможно, на ее формирование повлияли выступления присутствовавших на заседании глав администраций. Они, естественно, были категорически против двойного подчинения, и Ельциным это было поддержано в определенной форме. Я был не готов к такому повороту событий и оказался в тупике. Президент высказался. Предложил внести коррективы в постановление. Заседание окончилось.
Нужно было искать выход из этого тупика.
Долго я мучился, пока не появилось хитрое решение. Оно состояло вот в чем: мы вспомнили, что в соответствии с законом наряду с территориальными комитетами имущества существует некая странная конструкция под названием “территориальное агентство Госкомимущества”. Авторы закона полагали: раз есть федеральная и областная собственность, так пусть областной собственностью управляет областной комитет, а федеральной собственностью в области — агентство федерального комитета.
Я с самого начала отдавал себе отчет в том, что попытки создать два органа управления имуществом в регионе — полный абсурд. По жизни это будет невозможно, да еще и конкуренция между ними начнется. А тут мы неожиданно поняли, как можно воспользоваться такой идеей.
Схема выглядела примерно так: раз председатель регионального комитета не должен назначаться председателем Госкомимущества, значит, так тому и быть. Запишем в постановлении: “Главам администрации назначать председателей комитетов по управлению имуществом краев и областей…” Но дальше поставим запятую и уточним: губернаторы назначают только тех председателей комитетов, которые контролируют лишь областную собственность. А если Госкомимущество доверит отдельным председателям комитетов и присмотр за федеральной собственностью на территории области? Тогда, наверное, имеет смысл назначать таких руководителей из Москвы, но, безусловно, по представлению местного губернатора.
И эта хитрость прошла! Постановление было успешно принято правительством, и буквально на следующий же день Госкомимущество возложило на все региональные комитеты имущества полномочия по управлению федеральной собственностью на территории области. Таким образом все региональные руководители комитетов стали-таки утверждаться в Москве, но с подачи губернаторов.
Конечно, и это было непросто. Назначение каждого регионального руководителя превращалось в торг, мучительный и изнурительный. Буквально по каждому комитету проводилось чуть не с десяток совещаний у меня в кабинете, совещаний тяжелых — с руганью, с рыданьями. Одну за другой я “заворачиваю” предлагаемые кандидатуры, и каждый раз уговариваю местных руководителей: ну, поищите еще, еще. Дайте несколько вариантов сразу, будем сравнивать, анализировать…
Но как только региональный руководитель назначается, он попадает под неусыпный наш присмотр и контроль. Мы с ним работаем. Мы вовлекаем его в нашу систему. Мы с него спрашиваем. Мы наказываем его, если потребуется. И председатель комитета проникается нашим духом. Он становится нашим человеком.
Естественно, рано или поздно у него возникает конфликт с губернатором. Конфликты эти все, как правило, однотипны. Губернатор требует: “Уволить мерзавца! Он отказался продать замечательной фирме, созданной моим зятем, замечательный магазин!” И тогда мы говорим: “Нет! Не согласны. Этот человек будет работать”
Это очень важно: процедура совместного назначения предусматривает и процедуру совместного снятия. И то, что без моего согласия губернатор не может уволить руководителя регионального комитета, является определяющим моментом в наших отношениях с этим руководителем. Он четко знает: можно входить в любые конфликты со своим губернатором, Чубайс всегда защитит. И это обусловливает всю его линию поведения, все его отношение к приватизации. Именно за это я и боролся, отстаивая схему двойного подчинения.
Конечно, председатели региональных комитетов стали нашими людьми также благодаря и той системе финансирования, которую нам удалось выстроить. Так как финансирование велось за счет доходов от приватизации, люди, естественно, были заинтересованы делать дело, а не перекладывать месяцами бумажки с одного стола на другой. И руководители комитетов по управлению имуществом, у которых всегда были живые деньги на расширение штатов, на создание нормальных социальных условий для своих сотрудников, конечно, чувствовали себя куда более свободно, нежели руководители любых других отделов и департаментов местной администрации. Тем-то приходилось выпрашивать у губернатора каждую бюджетную копейку на содержание своих сотрудников. Все это, безусловно, повышало статус комитетов имущества по сравнению с другими подразделениями местных администраций. И способствовало созданию некой общности людей, которую в чиновном мире скоро не без зависти окрестили “партией Госкомимущества”.