55. Задачи надзора за исполнением законов и законностью правовых актов
Деятельность прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов и законностью издаваемых правовых актов, необычайно сложна, трудоемка и многозадачна.
Наиболее общая задача этого направления прокурорского надзора – обеспечение соблюдения законов и соответствия правовых актов, которые издаются органами государственного управления, органами власти в субъектах РФ, должностными лицами и общественными организациями, Конституции Российской Федерации, федеральным законам, законодательству субъектов РФ.
Учитывая чрезвычайную обширность круга объектов надзора, издаваемых правовых актов, высокую частоту правонарушений, перед прокурорами стоит задача вычленять из этого потока прежде всего те проблемы, которые наиболее существенны для поддержания законности в государстве.
Среди первоочередных задач можно выделить следующие:
1) надзор за исполнением законов об охране собственности (прежде всего, федеральной собственности субъектов РФ) от преступных посягательств;
2) надзор за соблюдением социального законодательства (в сфере социального обеспечения, здравоохранения и т. д.);
3) надзор за исполнением законов в области экономики (законов, регулирующих предпринимательскую деятельность, банковскую, налоговую, таможенную сферу, земельного законодательства);
4) надзор за исполнением законов, охраняющих права и интересы граждан (имущественные, трудовые, жилищные и т. д.), законодательства, регулирующего рассмотрение заявлений, жалоб и предложений граждан;
5) надзор за исполнением природоохранного законодательства;
6) надзор за исполнением законов, регулирующих противодействие разного рода антиобщественным проявлениям.
При этом важно учитывать, что список основных задач и преимущественных направлений прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов никогда не бывает исчерпывающим, поскольку развитие государства и общества постоянно порождает новые проблемы и ставит новые задачи перед осуществляющими надзор органами прокуратуры.
56. Предмет надзора за исполнением законов и законностью правовых актов
Предмет этого направления прокурорского надзора очень широк (поэтому данное направление часто называют «общим надзором»): к нему относится чрезвычайно большое число самых разных правовых актов, которые трудно классифицировать именно в силу их многочисленности и разнообразия.
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» определяет предмет данного направления надзора следующим образом:
1. Соблюдение Конституции Российской Федерации: Конституция РФ является законом прямого действия, в ней предусмотрены все основные права и законные интересы граждан и юридических лиц. От всех объектов надзора требуется безусловное строгое соблюдение всех норм Конституции РФ, а от прокурора – надзор за этим соблюдением. Помимо Конституции РФ в различных субъектах РФ действуют также иные акты, обладающие высшей юридической силой на данных территориях, – конституции и уставы субъектов РФ, соблюдение которых также является обязательным и входит в предмет прокурорского надзора.
2. Исполнение законов: предметом прокурорского надзора является исполнение всех действующих на территории Российской Федерации законов, вне зависимости от их правовой иерархии, – федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов субъектов федерации.
3. Законность правовых актов: проверке на соответствие законам подлежат лишь именно правовые акты – т. е. акты, которые порождают, прекращают или изменяют правовые (юридические) отношения. Прокурор обладает правом и обязанностью производить надзор за законностью правовых актов, но при этом конкретные виды этих актов, также как и законы, которым они должны соответствовать, в ФЗ «О прокуратуре РФ» не конкретизированы.
На практике в этом направлении прокурорского надзора выделяются более узкие подотрасли (это связано с широтой предмета): 1) надзор за исполнением законов в экономической сфере; 2) в социальной сфере; 3) в сфере природоохранного законодательства; 4) в сфере законодательства о несовершеннолетних, и т. д.
57. Объекты надзора за исполнением законов и законностью правовых актов
Круг объектов, исполнение которыми законов является предметом прокурорского надзора в данном направлении, определен Федеральным законом «О прокуратуре РФ»:
1. Федеральные министерства.
2. Государственные комитеты.
3. Федеральные службы.
4. Иные федеральные органы исполнительной власти: 1) Управление делами Президента РФ; 2) Главное управление специальных программ Президента РФ; 3) Государственная техническая комиссия при Президенте РФ; 4) Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг; 5) Высшая аттестационная комиссия РФ; 6) Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности; 7) Федеральный горный и промышленный надзор.
5. Представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов РФ (законодательные собрания, думы и пр.).
6. Исполнительные органы государственной власти субъектов РФ.
7. Органы местного самоуправления: весьма различны по названиям и полномочиям – муниципалитеты, управы и др.
8. Органы военного управления: Министерство обороны РФ и его структурные подразделения, органы военного управлении в военных округах, военных соединениях, гарнизона, других местах дислоцирования вооруженных сил.
9. Органы контроля: разнообразные органы вневедомственного контроля могут создаваться решением законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, но с другой стороны, являются подразделениями органов федеральной исполнительной власти.
10. Должностные лица: наиболее многочисленная группа объектов прокурорского надзора. К этой категории причисляются все лица, исполняющие временно или постоянно функции органов государственной власти, выполняющие организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в организациях, учреждениях и на предприятиях.
11. Органы управления коммерческих и некоммерческих организаций: акционерных компаний, открытых и закрытых обществ с ограниченной ответственностью, товариществ, фондов, банков, фирм и т. д.
12. Руководители коммерческих и некоммерческих организаций (сюда же относятся индивидуальные предприниматели).
58. Пределы деятельности прокурора в осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов
Предмет надзорной деятельности прокурора включает два компонента: надзор на исполнением законов и надзор за соответствием закону правовых актов. Точное определение пределов этой деятельности крайне важно для того, чтобы работа прокуроров соответствовала основной цели – обеспечению законности в государстве.
В соответствии с ФЗ «О прокуратуре РФ» в компетенцию прокурора входит надзор исключительно за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, но не каких бы то ни было иных нормативных актов.
Но возникает проблема: большинство законов раскрывается и реализуется через разнообразные подзаконные правовые акты – распоряжения, положения, правила, инструкции и т. д. Согласно закону надзор за их исполнением гражданами и юридическими лицами находится за пределами полномочий прокурора. Но на практике прокурор обычно не может осуществлять свою деятельность – надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов – не учитывая все эти подзаконные акты, раскрывающие содержание законов.
Таким образов, осуществляя надзор за исполнением законов, прокурор все же проверяет исполнение подзаконных актов. Это возможно и оправданно, если данные акты соответствуют нормам Конституции РФ и законов. А вот в том случае, когда такого соответствия нет, исполнение противоречащих закону правовых актов прокурором не проверяется, поскольку здесь вступает в силу второй «компонент» прокурорского надзора: прокурор обнаруживает незаконность правовых актов и, пользуясь средствами прокурорского реагирования, решает вопрос о частичной или полной отмене таких актов. Проблематичным является вопрос о том, каковы надзорные полномочия прокурора в отношении нормативных актов Правительства РФ и указов Президента РФ. Их исполнение не является предметом прокурорского надзора, поскольку они не являются законами. Вместе с тем в законе не предусмотрено и прокурорских полномочий по определению соответствия этих подзаконных актов Конституции РФ и действующему законодательству.
59. Полномочия прокурора по выявлению правонарушений
Полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов – это законодательно предоставленные прокурору правовые средства, используя который, он имеет право и обязанность выявлять, предупреждать и устранять нарушения закона.
Условно можно выделить две группы полномочий – позволяющие выявлять правонарушения и предназначенные для предупреждения и устранения выявленных правонарушений. В первую группу входят следующие:
1. Полномочие производить проверку исполнения законов на основании получения органами прокуратуры информации о имеющихся нарушениях закона принято называть проверкой законов на месте. При осуществлении этой комплексной деятельности прокурор использует другие свои полномочия, описанные далее.
2. Получение доступа (по предъявлении служебного удостоверения) в помещения и на территории учреждений, организаций и предприятий – объектов надзора: федеральных министерств, госкомитетов, федеральных служб, органов представительной и исполнительной власти, местного самоуправления, военного управления, управления коммерческих и некоммерческих организаций.
3. Получение беспрепятственного доступа к документам и материалам орга низаций, учреждений и предприятий, на которых проводится прокурорская проверка: прокурор имеет право получать для ознакомления, анализа, любого необходимого исследования документы и материалы, изучение которых необходимо для выявления правонарушения.