Закон создал Суд по негласному наблюдению целях внешней разведки «FISC» (англ. Foreign Intelligence Surveillance Court), который мог выдавать судебный ордер на негласное наблюдение за подозреваемыми в разведывательной деятельности на территории США по запросу от федеральных правоохранительных органов.
«FISA» разрешил прослушку телефонных разговоров без санкции суда только в течение 48 часов, то есть начать ее, а затем получить санкцию «FISC» задним числом. С 1979 года «FISC» удовлетворил десятки тысяч запросов на прослушку, а отклонил 4.
4 декабря 1981 года Президент США Рональд Рейган подписал Указ № 12333, который расширял полномочия и обязанности американских спецслужб и обязывал руководителей федеральных ведомств США сотрудничать с ЦРУ по вопросам предоставления информации.
В 1986 году в 3-ю часть «Закона Омнибуса» была внесена поправка, которая потом стала отдельным законом «ECPA» (англ. Electronic Communications Privacy Act – Закон о защите электронных коммуникаций). Он прямо запретил спецслужбам любые формы перехвата электронных сообщений или их чтения в местах временного хранения (до полугода) без соответствующего ордера.
То есть к «Закону Омнибуса» о простой телефонной прослушке, которая запрещалась без ордера, были добавлены другие средства коммуникаций, которые появились к тому времени. А это были радиоудлинители, пейджеры, мобильные телефоны и другие электронные системы передачи информации.
Однако «ECPA» имел одно «слабое место», подвергнутое впоследствии правозащитной критике: он защищал коммуникации «реального времени». Если какие-то сообщения хранились более 180 дней, то они полностью выводились из правового поля.
Ограничение в 180 дней было обусловлено тем, что хранение массивов данных большее время было экономически неэффективным. Считалось, что если никто не «забрал», например, письмо с почтового сервера, то через 180 дней (разумный и достаточный срок) по аналогии с почтой письмо могли прочитать, в том числе провайдер.
Таким образом, электронная переписка, которая могла храниться гораздо больше, по истечении 3-х месяцев могла быть прочитана спецслужбами без ордера.
Интересно, что срок «более 180 дней» регулировался еще законом «SCA» (англ. Stored Communications Act – закон о сохраненных коммуникациях), который подтверждал вышеуказанный срок. По его истечении письма признаются «брошенными», и для доступа к ним спецслужбы должны были только предъявить «надлежащие обоснования» их необходимости для расследования.
До начала 1990-х годов прослушка рассматривалось как тайная сторона деятельности правоохранительных органов до тех пор, пока у ФБР не начались проблемы с получением разрешения на прослушку в крупных мегаполисах. Проблема была не в недостатке средств или людей, а в технологических затруднениях.
Первые 60 лет истории телефонии для прослушивания чьего-либо телефона достаточно было повесить пару зажимов-«крокодилов» на телефонные провода. Но когда в начале 1980-х телефонные системы стали цифровыми, правоохранительные органы обнаружили, что их возможность перехватывать разговоры ограничена развитием современных технологий.
Особенно остро эта проблема проявилась в сети телефонной сотовой связи Нью-Йорка. Несмотря на то, что нешифрованные аналоговые сигналы сотовых телефонов легко можно было поймать ручным сканером, а вычленить в этом потоке разговор с конкретного телефона было куда более сложной задачей.
Единственным местом, куда можно было подключить подслушивающее устройство, был специальный технический порт на коммутаторе системы сотовой связи. Одна из установленных в Нью-Йорке сотовых систем «Autoplex 1000» компании «АТ&Т», рассчитанная на обслуживание 150 тысяч абонентов, имела всего 7 технических портов. Полиции зачастую приходилось месяцами ждать возможности воспользоваться разрешением на прослушку.
Проблемы для ФБР создавали также и более простые технологии. В большинстве случаев прослушка предполагает установку специального записывающего устройства на телефонную линию подозреваемого. Однако переадресация звонков позволяет ему автоматически перенаправлять звонки на другой телефонный номер, одновременно избегая прослушки и меняя юрисдикцию.
Цифровые телефоны «ISDN» (англ. Integrated Services Digital Network – цифровая сеть с интеграцией служб) создали еще большую проблему: для подключения к такой линии необходимо специальное оборудование. А когда разворачивались первые сети «ISDN», в распоряжении правоохранительных органов еще не было такого оборудования. Любой, кто использовал цифровой телефон, получал почти гарантированно непрослушиваемую телефонную линию.
Сначала ФБР пыталось сговориться с производителями телефонного оборудования о встраивании средств, обеспечивающих перехват. Но согласно документа, попавшего в распоряжение центра «EPIC» (англ. Electronic Privacy Information Center – информационный центр электронной приватности), ФБР получило резкий отказ.
Вместо того, чтобы просто попытаться восстановить свой статус-кво, ФБР захотело, чтобы в оборудование встраивались средства удаленного мониторинга. Это позволило бы его сотрудникам осуществлять прослушку телефонов, не раскрывая самого ее факта, не привлекая телефонную компанию и не ставя ее в известность.
Когда тайные усилия ФБР потерпели неудачу, оно предложило законопроект о цифровой телефонии (англ. Digital Telephony Act), который обязывал телефонные компании и производителей оборудования удовлетворить его требования. В результате «молитвы» Бюро были услышаны.
В 1995 году вступил в действие закон о прослушке «CALEA» (англ. Communications Assistance for Law Enforcement Act – Закон о содействии правоохранительным органам в сфере коммуникаций), принятый 25 октября 1994 года при Президенте США Билле Клинтоне. Закон, как это ни странно, появился чуточку раньше нового закона о связи.
Собственно, цель «CALEA» простая – выявлять и арестовывать преступников путем негласной, но законной прослушки телефонных переговоров. Решительный подход был связан с очень быстрым развитием технологий и ростом абонентской базы, органы правопорядка стали отмечать, что «чёрных комнат» (далее – ЧК) стало недостаточно.
Хотя по целям и реализации закон очень напоминает российскую «СОРМ» (систему оперативно-розыскных мероприятий), за исключением одной маленькой, но существенной детали, которая ставит два закона с одинаковыми целями в разные стороны. Эта мелочь – реализация.
Дело в том, что «CALEA» не предусматривает никакого вмешательства операторов в работу системы. Вообще никакой – ни финансовой, ни технической, ни эксплуатационной. Поступили очень просто: всем производителям оборудования заранее выдали рекомендации, что и как нужно делать.
Причем стандарты прослушки были предварительно и основательно обсуждены в Евросоюзе. Этим занимался Европейский институт по стандартизации в области телекоммуникаций «ETSI» (англ. European Telecommunications Standards Institute), имеющий штаб-квартиру в Софии Антиполис (Франция).
Потом вопросами стандартизации «законного съема информации» занимались еще консорциум «3GPP» (англ. 3rd Generation Partnership Project), разрабатывающий спецификации для мобильной телефонии, и Лаборатории кабельного телевидения «CableLabs».
Под давлением ФБР компании беспроводной телефонии согласились внедрить системы прослушки мобильных телефонов. Бизнесмены также уступили требованию, чтобы операторы связи, использующие популярные протоколы «коммутации пакетов данных», передавали правительству полностью содержание коммуникаций своих клиентов – даже в том случае, если органы имеют решение суда только на перехват наименее критичных данных (например, кто кому звонил).
Несмотря на уступки, ФБР по-прежнему чувствует себя неудовлетворенным этим компромиссным планом. В марте 1998 года Бюро направило свое собственное обращение в Федеральную Комиссию по связи (далее – Комиссия), перечисляя дополнительные требования.
В частности, речь шла о возможности продолжать прослушку разговора с участием нескольких человек после того, как объект наблюдения повесил трубку; собирать данные об участниках разговора, даже если они не являются объектами наблюдения; идентифицировать телефонные номера, набираемые после звонка.
В июле 1998 года организации, защищающие право на неприкосновенность частной жизни, обратились в Комиссию с просьбой обуздать требования ФБР в рамках «CALEA». В ответ ФБР распространило письмо с предложением переделать закон таким образом, чтобы учесть все свои предложения, включая возможность точного определения местонахождения владельца мобильного телефона, а также не подвергать закон общественному обсуждению.
В октябре того же года Комиссия в порядке эксперимента согласилась с предложениями ФБР, чтобы упомянутые положения были включены в «CALEA». Когда Конгресс принял закон, разрешающий ФБР заниматься роуминговым прослушиванием, зона возможного произвола в отношении американских граждан еще более расширилась.
В соответствии с законом о полномочиях разведки «Intelligence Authorization Act Conference Report» (H. R. 3694), который приняли без открытых слушаний, «за закрытыми дверями», ФБР разрешается прослушивать любые телефоны в окружении подозреваемого, будь то домашние и рабочие, близких и знакомых.
Это решение – только один пример «социального заказа» ФБР, который был практически неукоснительно исполнен законодателями. Кроме того, теперь «CALEA» обязывает телефонные компании и Интернет-провайдеров предоставлять ФБР информацию о своих клиентах.
По различным оценкам, стоимость доработки национальной телефонной системы для возможности прослушки составила от 300 миллионов до 1 миллиарда долларов.
Известны официальные данные 1998 года по фактам прослушки и ее результатам. Так судьями федеральных судов и судов штатов было выдано 1329 разрешений на осуществление прослушки. Осуществленная в ходе расследования прослушка позволила арестовать и доказать вину 3450 человек.