В марте 1848 г. графом Перовским и министром юстиции графом Паниным было всеподданнейше представлено на высочайшее благовоззрение, что, по соглашении своих мнений по сему предмету, они полагали бы возможным:
«1. Публичных женщин и содержательниц их освобождать от налагаемых на них по судебным приговорам, собственно за непотребство, наказаний и денежных взысканий на основании 1282 и 1287 статей Уложения с тем, однако, чтоб снисхождение это было распространяемо единственно на тех женщин, кои состоят под врачебно-полицейским надзором и которые не изобличаются ни в каком другом преступлении или проступке, кроме непотребства; в противных же сему случаях постановления Уложения о наказаниях должны сохранять полную силу и действие.
2. Отмену судебных приговоров о наказании публичных женщин и содержательниц их за непотребство производить, по сношении министров внутренних дел и юстиции, предписанием о сем губернским и полицейским управлениям».
Восьмого марта представленная Перовским и Паниным всеподданнейшая записка возвратилась к министру внутренних дел со следующей собственноручной высочайшей резолюцией: «Согласен, но отнюдь не распространяя сию милость на содержательниц».
Резолюция эта введенной графом Перовским системе регламентации проституции наносила тяжелый удар, свидетельствуя о явном нежелании монарха допускать устройство публичных домов. Осуществление высочайшей воли было равносильно отказу от всей системы, и потому нет ничего удивительного, что, прежде чем привести резолюцию в исполнение, министр внутренних дел попытался защитить пред государем свою точку зрения и объяснить, почему он считает необходимым избавление содержательниц домов терпимости от уголовной ответственности. Всеподданнейший доклад графа Перовского был проникнут по отношению к содержательницам публичных домов крайним оптимизмом. В случае обеспечения им возможности безнаказанно заниматься своим промыслом, при условии соблюдения предъявляемых к ним требований, министр внутренних дел не только не видел от содержательниц публичных женщин особого вреда, но находил, что они будут приносить обществу даже некоторую пользу, выступая до известной степени в роли «агентов полиции».
«Существование публичных женщин, как-зло, неразлучное с бытом населения больших городов, — говорилось в докладе, — по необходимости пользуется и у нас терпимостью в известных пределах; вместе с тем, однако же, полицейской власти вменено в обязанность пещись о предотвращении заразительных болезней, которые бывают следствием разврата, на каковой конец женщины сего рода и подчинены бдительному надзору. Но чтобы вполне соответствовать цели своей, надзор должен распространяться на всех таковых женщин, а это при множестве их было бы решительно невозможно, если бы все они жили поодиночке, имея чрез то все удобства укрываться от надзора полиции.
Паран-Дюшатле, изучивший этот предмет в самом средоточии разврата, в образцовом сочинении своем говорит, что успех в деле сем возможен лишь там, где публичные женщины собраны в группы и находятся под ежечасным наблюдением особых содержательниц, выгоды коих поставлены в непосредственную зависимость от соблюдения учрежденного по сей части порядка.
Верность этого правила вполне подтверждается опытом. Содержательницы, дорожа прибылями промысла своего и имея притом в виду, что нарушение данных им от полиции правил неминуемо влечет за собою закрытие их заведений, в точности соображаются с этими правилами, заботятся о здоровье своих женщин, отсылая их в больницу при малейшем признаке заражения, соблюдают опрятность и возможное благочиние в домах своих, предупреждая всякий повод к публичному соблазну. Облегчая этим надзор, содержательницы, кроме того, по связям своим имеют возможность доставлять полиции полезные для нее сведения, которые нередко ведут к открытию важных преступлений. По таковым действиям своим содержательницы суть собственно агенты полиции, и рассматриваемое с этой стороны существование их нельзя не признать относительно полезным для общества.
Промысел содержательниц вреден лишь в том случае, когда они завлекают к непотребству женщин дотоле непорочных и происками своими увеличивают число жертв разврата. Но к сводничеству прибегают лишь немногие из содержательниц и за сие подлежат строгому взысканию по силе статей 1282 и 1230 уголовного уложения. <...>
По сим уважениям, — писал в заключение своего доклада министр внутренних дел, — я полагал бы справедливым при обсуждении дел сего рода уличенных в склонении посторонних к разврату подвергать всей строгости определенных законом взысканий; но тех содержательниц, которые имеют дома разврата с разрешения полиции и содержат их сообразно с данными на то правилами собственно за этот терпимый правительством промысел никаким взысканиям не подвергать».
Столь энергичное отстаивание публичных домов министром, поставленным на страже интересов народного здравия, естественно, должно было возыметь свое действие. Государь уступил доводам графа Перовского и изъявил согласие на осуществление предложений, изложенных в докладе.
Так как высочайшее повеление 31 марта 1848 г., хотя и получило тотчас же применение на практике, но осталось не-распубликованным и, следовательно, не отменило существовавших до него законов о публичных домах, то между текстом действующих законоположений и отношением к публичным домам органов власти создалось противоречие, которое было устранено только с изданием Судебных уставов 1864 г. В вышедшем вслед за Судебными уставами издании Уложения о наказаниях [уголовных и исправительных] 1866 г. целый ряд статей, не мирившихся с принципом регламентации проституции и проявлением терпимости по отношению к публичным домам, был исключен, а взамен их в Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, была введена бланкетная статья, определявшая наказания за неисполнение распоряжений правительства, относящихся к предупреждению непотребства и пресечению вредных от оного последствий. При этом, однако, исключенные из Уложения статьи (1337 — 1339, 1341 — 1343, 1354 — 1355 издания 1857 г.) были показаны в журнале Государственного Совета (22 ноября 1865 г.) не отмененными, а замененными ст. 44 Устава о наказаниях, и потому судебная практика совершенно правильно разъяснила, что под статью эту должны быть подводимы не только проступки публичных женщин и их содержательниц, заключающиеся в неисполнении изданных для них специальных правил, но и все те действия, которые предусматривались исключенными статьями Уложения, поскольку наказуемость их не находилась в противоречии с началом терпимости при соблюдении известных условий занятия проституцией и содержания притона разврата. Другими словами, с изданием Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, из интересующих нас проступков остались запрещенными под страхом уголовной кары: 1) открытие лицами, не состоящими под врачебно-полицейским надзором, своего собственного или нанимаемого дома для непотребства или сделание ими себе ремесла иным каким-либо образом из непотребства других; 2) доставление заведомо способов к непотребству в заведениях, не состоящих под врачебно-полицейским надзором, содержателями гостиниц, рестораций, кофейных домов, трактиров, харчевен, погребов, бань и других публичных заведений, равно и служителями оных;
3) дозволение кем-либо, кроме содержательниц публичных домов и притонов разврата, учрежденных с ведома подлежащего начальства, производства непотребства, хотя и не в виде постоянно открытого оному дома, из денежного или иного вознаграждения, в комнатах, им занимаемых или находящихся в его ведении; и 4) сводничество для непотребства вне публичных домов. Напротив того, содержание дома терпимости с разрешения подлежащей власти и с соблюдением установленных для сего правил получило в 1864 г. характер не только допускаемого фактически, но и юридически дозволенного деяния.
Из спора с юристами о том, каково должно быть отношение государства к местам открытой торговли женским телом, врачи вышли, таким образом, победителями, но первые же наблюдения над результатами проведенной ими с таким трудом реформы должны были вызвать у защитников публичных домов некоторое разочарование. Вместо ожидаемого понижения процента заболеваний венерическими болезнями оказалось, что после разрешения домов терпимости число сифилитиков стало быстро увеличиваться и что с наибольшею силою тенденция к заражению проявилась у проституток домов терпимости первого разряда. Обстоятельство это, выяснившееся в конце шестидесятых годов, после приблизительно двадцатилетнего существования домов терпимости в С.-Петербурге, естественно, должно было сильно смутить как представителей администрации, так и врачей. За разъяснением этого непонятного на первый взгляд явления комиссия, на обсуждение которой был передан вопрос, обратилась к представителям медицинской науки. Молодой профессор, впоследствии светило русской сифилидологии, В. М. Тарновский разрешил вопрос необыкновенно просто. Причину усиленных заболеваний проституток более фешенебельных публичных домов он усмотрел в том, что число этих домов было для Петербурга слишком мало: «Факт увеличения венерических заболеваний между проститутками столичных домов терпимости, много повлиявший на распространение этих болезней в Петербурге вообще, — писал он в представленной в комиссию записке, — факт этот, взятый отдельно сам по себе, имеет отрадное значение, как указывающий на развитие в нашем обществе сознания большей гарантии совокуплений, совершаемых в публичных домах. Тем более, следовательно, правительство должно употребить усилий, чтобы оправдать это доверие к мерам, им предпринимаемым, и действительно наивозможным образом гарантировать совокупления, совершаемые под его контролем». Наиболее целесообразными в этом отношении средствами представлялись ему, во-первых, «увеличение числа публичных домов и контингента проституток, в них находящихся», чтобы на долю каждой женщины приходилось меньшее число посетителей, что, с одной стороны, — находил он, — будет гарантирова’гь проституток от травматических повреждений, вызываемых частыми совокуплениями, а с другой — распределять шансы заражения между большим числом публичных женщин. Другою действительной мерой в целях уменьшения для посетителей опасности заражения, но применимою только в домах терпимости первого разряда, проф. Тарновский считал удаление из этих домов возможно большего числа женщин, имевших сифилис, чтобы число сифилиток в каждом доме не превышало известного процента; это, конечно, должно было вызвать наплыв женщин, страдавших сифилисом, в дома терпимости низших разрядов и в ряды одиночной проституции, но, по мнению проф. Тарновского, скопление здесь сифилиток было бы всё же меньшим злом, и притом продолжалось бы сравнительно недолго, так как кадры проституток быстро обновляются, оздоровление же домов терпимости должно было вскоре повлечь за собой сокращение числа новых заболеваний сифилисом. Наконец, третьей мерой, рекомендовавшейся почтенным сифилидологом, которой он придавал особенное значение, являлось введение в домах терпимости предварительного осмотра мужчин. На эту меру проф. Тарновский возлагал большие надежды и потому считал необходимым обставить применение ее возможными гарантиями, приняв все расходы по ее осуществлению на средства врачебно-полицейского комитета; за сношение с мужчиной, не представившим удостоверения об осмотре, проф. Тарновский предлагал подвергать наказаниям и проститутку, и содержательницу публичного дома