1.2 . Президент и Администрация тогда начали передел политического и правового пространства в пользу Федерации, в своем роде федеральную «реконкисту». Указ от 13 мая 2000 г., в сочетании с другими путинскими инициативами и решениями, вогнал хоть и не всех, но очень многих регионалов в трепет. Впрочем, полпредов, естественно, назначили не только для того, чтобы просто продемонстрировать решимость и серьезность намерений. Им сразу поручили «чрезвычайную миссию», «большой проект» по приведению регионального права в соответствие с федеральным ради централизации правовой системы России и обеспечения единства экономического пространства. О необходимости этого, как упоминалось выше, Путин говорил еще в ходе своей избирательной кампании. Координацией «зачистки» занимались Козак и Сурков.
В июне 2000 г. в помощь полпредам были образованы управления Генеральной прокуратуры в федеральных округах, которые возглавили заместители Генпрокурора. Эти подразделения наделили как надзорными, так и управленческими полномочиями по отношению к прокуратурам субъектов Федерации. (Им вверили в том числе и «расследование уголовных дел о наиболее опасных и общественно значимых преступлениях».) Активное участие в кампании приняло и Министерство юстиции, у которого в 2000 г. также появились главные федеральные управления по округам.
Взялись рьяно, была проведена масштабная инвентаризация регионального правового массива. Прокуроры приносили протесты десятками, когда было нужно – обращались в федеральные суды. Последовательно прошлись сначала по конституциям и уставам, потом по региональным законам и актам органов исполнительной власти, затем по актам местного уровня.
Кампанию в регионах восприняли по-разному. В одних шли навстречу, в других сопротивлялись. Наибольшее противодействие отмечалось со стороны республик. В их случае камнем преткновения стали не только акты, регулирующие экономические вопросы (где противоречий обнаруживали больше всего), но и конституции, в частности нормы о суверенитете. Некоторые республиканские главы и парламенты открыто отказывались приводить конституции и законы в соответствие с федеральны ми или всячески затягивали подготовку поправок, их рассмотрение и принятие. [40]
Главы также старались использовать суды, благо их председатели нередко тесно интегрированы в политические элиты регионов. Так, к марту 2001 г. Управление Генпрокуратуры в УрФО направило в Свердловский областной суд 46 заявлений о признании региональных нормативно-правовых актов противоречащими федеральному законодательству. Из них нужные решения были приняты лишь по 11.
Но, в общем, уже к концу осени 2000 г. Центру удалось добиться перелома, сочетая кнут (реформа Совета Федерации, введение новых мер конституционно-правовой ответственности) и пряник (учреждение Государственного совета). Обо всем этом подробнее будет говориться далее, здесь же важен тот факт, что тогда даже Татарстан и Башкортостан начали пересматривать свои конституции [41] . В большинстве регионов «зачистка» завершилась к лету 2001 г. В это время заявлялось, что уже 70 – 80 процентов несоответствующих федеральному законодательству региональных нормативно-правовых актов либо отменены, либо приведены в соответствие. Путин в своем очередном Послании констатировал: «Полпреды активно поработали в деле приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. Ключевая роль здесь принадлежит именно им и Генеральной прокуратуре, ее окружным структурам. Более трех с половиной тысяч нормативных актов, принятых в субъектах Федерации, не соответствовали Конституции России и федеральным законам – четыре пятых из них уже приведены в соответствие».
Отстающих продолжали подгонять и полпреды, и прокуроры, и Минюст. В частности, в апреле 2001 г. Министр юстиции Юрий Чайка приказал своим подчиненным начать подготовительную работу по поводу вынесения Президентом предупреждений 23 региональным парламентам (предупреждения так и не были вынесены, ограничились угрозой).
Однако проблема полностью не решилась. Как было заявлено в докладе Генпрокурора Владимира Устинова Совету Федерации 15 мая 2002 г., если в 1999 г. в региональных нормативных правовых актах выявили в общей сложности 4600 нарушений федерального законодательства, а в 2000 г. – 3700, то в 2001-м – снова более 4000. Иными словами, если в первый год «зачистки» количество противоречий уменьшилось почти на тысячу, то во второй был отмечен рост числа нарушений.
Впрочем, необходимо учитывать, что нарушение нарушению рознь, а считают их все вместе. Одно дело, когда главы и депутаты сознательно и даже демонстративно попирают Конституцию, федеральные законы, решения Конституционного Суда, а другое, когда все дело в низком уровне подготовки региональных законодателей и юристов или же в неудовлетворительном качестве самих федеральных актов, их внутренней противоречивости и пр. Нарушений первого типа стало кратно меньше. А в наши дни они вообще носят исключительный характер.
24 июня 2002 г. на пресс-конференции для российских и иностранных журналистов Путин подвел некий итог кампании: «В ре шении ключевого вопроса приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным было какое – то сопротивление, но в целом удалось убедить руководителей регионов в том, что это благо для всей страны, а значит, и для всех регионов. Но это не значит, что губернаторы и другие руководители регионов слепо со всем соглашаются. Это, кстати говоря, не значит, что федеральные решения всегда явля ются оптимальными, и споры по тем или иным решениям принятым, конечно, и продолжаются, чего греха таить, иногда и сопротивление есть при реализации определенных вопросов. Но это не носит такого конфронтационного характера, разрушающего государство».
1.3. В 2000 г. эксперты и журналисты часто приписывали Кремлю желание подчинить глав полпредам, хотя Путин неоднократно заявлял, что ничего подобного быть не может. Сами «семеро смелых» не только пытались самостоятельно «строить» регионалов, но и добивались расширения контрольных полномочий, пробовали инициировать программы межрегионального социально-экономического развития, продолжали претендовать на финансовые потоки, даже предлагали передать им в управление федеральную собственность и т. д. Первое получалось далеко не у всех полпредов и в отношении далеко не всех глав. Более того, например, свердловский Губернатор Эдуард Россель, долгое время претендовавший на лидерство на Урале, провел успешную информационную кампанию против Петра Латышева и т. д. Что до остального, то здесь полпреды практически полностью проиграли и руководству Администрации и Правительству. Им удавались только отдельные лоббистские акции.
Между тем большой проект по «зачистке» регионального права к концу 2001 г. в целом завершился (в этой связи управления Генпрокуратуры в округах в 2002 г. реорганизовали в отделы, исключение было сделано лишь для управления в ЮФО, позже оно даже стало главным управлением [42] ; в 2006 г. отделы вновь развернули в управления), новых задач сформулировано не было. По большому счету полпредам осталась текущая работа в рамках Положения, помощь в подготовке и проведении реформ федеративной и муниципальной систем (этот проект завершился в 2003 г., подробнее о нем см. в главе 2) и кураторство над политическими и кадровыми процессами.
С последним ситуация поначалу складывалась неоднозначная. В частности, Сергей Кириенко обеспечил замену Президента Марий Эл – одиозный Вячеслав Кислицын [43] в 2001 г. уступил место Леониду Маркелову [44] . Но приволжский полпред, несмотря на все старания, не сумел спасти нижегородского Губернатора Ивана Склярова, который в том же году проиграл выборы думцу-коммунисту Геннадию Ходыреву. Виктор Черкесов буквально обложил Губернатора Санкт-Петербурга Владимира Яковлева (чем подготовил его «добровольный» переход в Правительство в 2003 г.), однако не смог помочь сохранить кресло Главе Коми Юрию Спиридонову. Петр Латышев принял активное участие в избрании на пост Губернатора Тюменской области своего заместителя Сергея Собянина (давнего знакомого Путина). При этом все его попытки потеснить Росселя и других глав УрФО закончились неудачно. Пуликовский после ухода из Приморья в 2001 г. Евгения Наздратенко [45] взялся продвигать в главы своего заместителя Геннадия Апанасенко. Избирательная кампания была с треском провалена, главой избрали бизнесмена Сергея Дарькина. И так далее.
Именно с тех пор начались разговоры о деградации института, даже о том, что он вообще должен быть ликвидирован. Они продолжаются и по сей день. Но, безусловно, нельзя делать такие выводы всего лишь потому, что не были удовлетворены амбиции некоторых чиновников.
Роль полпредов в последние годы, конечно, не следует переоценивать, но и недооценивать ее нельзя.
В 2004 г. полпредам было поручено организовывать первичный отбор кандидатов на посты глав (подробнее об этом – в главе 4), в 2005 г. вышел Указ о советах при них, в которые в обязательном порядке должны быть включены главы регионов, окружные заместители Генпрокурора и представители Министерства регионального развития. (Собственно, эти советы были созданы еще в 2000 – 2001 гг., но их работа не легализовывалась и не регламентировалась, хотя в заседаниях советов неоднократно участвовали федеральные руководители, включая самого Путина.) Иначе говоря, Президент не списывал полпредов, находил им новые задачи, даже усиливал.
Полпреды удобны тем, что их можно задействовать в любой крупной инициативе федеральной власти, будь то федеративная или муниципальная реформа, объединение регионов, «монетизация» либо национальные проекты, подключить в качестве соисполнителей, контролеров. Немаловажной для Президента является и возможность поручать им персональные миссии. Кириенко возглавлял Государственную комиссию по химическому разоружению, Черкесов контролировал подготовку к празднованию 300-летия Санкт-Петербурга (это был первый прецедент, когда полпред получил в свои руки непосредственное управление крупными финансовыми потоками), Пуликовский занимался поддержанием контактов с лидером КНДР Ким Чен Иром. Полтавченко выступает одним из неофициальных модераторов взаимоотношений власти с Русской Православной Церковью.