Да, в 2003 г. пост полпреда в СЗФО использовался как плацдарм для бывшего вице-премьера Валентины Матвиенко [46] , выдвинутой Кремлем в питерские главы (то есть неформально полпредский статус после этого может считаться равным губернаторскому). Да, результаты работы Казанцева [47] и Пуликовского [48] в целом вряд ли можно назвать успешными. Да, их сменщики экс-вице-премьер Владимир Яковлев (проработал полпредом все го несколько месяцев 2004 г [49] ) и бывший глава Казани Камиль Исхаков [50] тоже ничем особо не прославили себя. Как и сменивший Драчевского [51] в 2004 г. бывший начальник Генерального штаба Анатолий Квашнин. Да, при преемнике Матвиенко тоже экс-вице-премьере Илье Клебанове в 2004 – 2005 гг. сразу в трех регионах СЗФО – в Архангельской и Псковской областях и Ненецком автономном округе на губернаторских выборах победили несистемные кандидаты.
Однако Латышеву в 2006 – 2007 гг. удалось запустить проект комплексного развития регионов своего округа «Урал Промышленный – Урал Полярный». Кириенко вплоть до своего перехода в Федеральное агентство по атомной энергии в 2005 г [52] был одним из наиболее влиятельных политических игроков во многих регионах ПФО. Главы Кировской области (Николай Шаклеин), Саратовской области (Павел Ипатов), Ульяновской области (Сергей Морозов) и др. обязаны своими постами в том числе его поддержке. Приволжский полпред принимал также активное участие в организации «пилотного» объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в 2002 – 2003 гг. и т. д. Что касается Полтавченко, то он может записать в свой актив участие в заменах глав Воронежской области (Ивана Шабанова на Владимира Кулакова в 2000 г.), Смоленской области (Александра Прохорова на Виктора Маслова в 2002 г.), Ивановской области (Владимира Тихонова на Михаила Меня в 2005 г.), назначении нового главы Костромской области (Игоря Слюняева в 2007 г.). Дмитрий Козак, направленный полпредом в ЮФО с должности Руководителя Аппарата Правительства [53] сразу после бесланской трагедии в сентябре 2004 г. считался довольно сильной фигурой. У него и формальных, и неформальных полномочий было больше, чем у других полпредов. Помимо прочего он добился ухода Магомедали Магомедова (Дагестан) и Хазрета Совмена (Адыгея) и подобрал им сменщиков – Муху Алиева и Асланчерия Тхакушинова. Клебанов, так неудачно начавший, в последние годы выступил инициатором кампаний по смещению Алексея Баринова (НАО) и Михаила Прусака (Новгородская область). Хорошо проявил себя назначенный в 2005 г. на Приволжье бывший прокурор Башкортостана Александр Коновалов. [54]
В 2007 г. Козак возглавил Министерство регионального развития, а Исхаков стал одним из его заместителей [55] . Новым полпредом в ЮФО тогда сделали Григория Рапоту, до этого несколько лет занимавшего должность генерального секретаря Евразийского Экономического Сообщества (ЕврАзЕС). А в ДВО Путин отправил экс-заместителя Министра внутренних дел Олега Сафонова.
Новый Президент Дмитрий Медведев после своей инаугурации назначил Коновалова Министром юстиции, а полпредом в ПФО «по горизонтали» переместил Рапоту. ЮФО в свою очередь вверили бывшему Министру юстиции (и бывшему Генеральному прокурору) Владимиру Устинову.
1.4. В одном блоке с реформой президентского представительства логично рассматривать изменение порядка назначения и освобождения от должности руководителей региональных органов внутренних дел в 2000 – 2001 гг. и создание главных управлений МВД по федеральным округам в 2001 г.
В Министерство внутренних дел России в качестве территориальных органов входят МВД, ГУВД и УВД регионов, те, в свою очередь, включают в себя ГУВД, УВД и ОВД муниципий. Составной частью федерального МВД и его территориальных органов является милиция. Она делится на криминальную милицию и милицию общественной безопасности. Первая строго замкнута на МВД России и финансируется из российского бюджета. Вторая подчиняется федеральному Министерству, а также органам исполнительной власти субъектов Федерации и местным органам и финансируется как из федерального, так и из региональных и местных бюджетов. Таким образом, в отличие, к примеру, от системы ФСБ, которая жестко централизована (безопасность по Конституции отнесена к федеральному ведению – п. «м» ст. 71), система органов внутренних дел частично децентрализована.
Обычно в каждом регионе имеется свой территориальный орган внутренних дел. Для Ленинграда и Ленинградской области в советские времена было создано единое ГУВД, после реформ 1992 – 1993 гг. его не стали делить. В 1990-е гг. автономные округа часто имели общее управление с краем или областью, в состав которых входят.
Согласно принятому в 1991 г. Закону «О милиции», министры внутренних дел республик назначались и освобождались от должности Верховными Советами по согласованию с Министром внутренних дел России, а начальники ГУВД, УВД краев, областей и пр. назначались и освобождались федеральным Министром по согласованию с исполкомами региональных Советов народных депутатов и с последующим утверждением Советами.
Конституция отнесла кадры судебных и правоохранительных органов к совместному ведению Федерации и регионов (п. «л» ч. 1 ст. 72), из чего следует необходимость участия регионов в решении соответствующих кадровых вопросов. Форму участия призван определить законодатель.
В ходе реформ субфедеральной власти в 1990-е гг. установился порядок, при котором министры внутренних дел республик, начальники ГУВД, УВД краев, областей и пр. назначались и освобождались от должности приказами федерального Министра с предварительного согласия глав (или глав и парламентов). Впрочем, были несколько случаев, когда в республиках пытались самостоятельно назначать министров.
Только в 1999 г. в Законе «О милиции» закрепили, что руководители региональных органов внутренних дел назначаются и освобождаются от должности федеральным Министром по согласованию с органами государственной власти субъектов Федерации. Последним доверялось самостоятельно определить процедуру согласования.
В 1990-е гг. практически все главы старались добиваться назначения министрами внутренних дел, начальниками УВД, ГУВД своих ставленников или союзников и потом претендовали на их немалый властный ресурс. Как правило, небезуспешно. В некоторых регионах связка глава – «главный милиционер» была (и остается) одной из несущих опор режимов [56] . При Путине федеральная власть посчитала, что ресурсом МВД должна в первую очередь распоряжаться и пользоваться она сама, что вертикаль исполнительной власти немыслима без правоохранительной вертикали и конкретно «милицейской» вертикали.
Первым шагом стало изъятие у регионалов права согласовывать освобождение от должности руководителей органов внутренних дел. Так глав лишили формального права защитить «главных милиционеров» в случае, если федеральное МВД (и/или Кремль) решит их снять. Соответствующая поправка была внесена в Закон «О милиции» в июле 2000 г.
Следующая поправка, принятая в августе 2001 г., была куда более значительной. Президент получил полномочия назначать и освобождать от должности руководителей региональных органов внутренних дел по представлению федерального Министра. Последнему – по установленному тогда порядку – предписывалось перед представлением кандидатуры лишь выяснить мнение главы о ней. Отрицательное мнение можно было как учитывать, так и не учитывать. Показательно, что конечное решение замкнули непосредственно на Президента.
В 2005 г., в рамках курса на «оптимизацию» власти (см. главу 4), Президент издал Указ, которым помимо прочего обязал Министра внутренних дел вновь согласовывать с главами кандидатуры на должности руководителей региональных органов внутренних дел. В случае отказа в согласовании полагается вновь предложить кандидатуру (можно ту же самую). При повторном отказе Министру положено представить кандидатуру к назначению (уведомив Президента о несогласии главы).
А в 2006 г. были приняты очередные поправки к Закону о милиции. Сейчас Президент назначает и освобождает от должностей не только руководителей региональных органов внутренних дел, но и вообще всех мало – мальски значимых руководителей в системе МВД. Законодательное определение президентской номенклатуры следующее: «должности в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации, замещение которых предусмотрено лицами высшего начальствующего состава органов внутренних дел». О каких-либо «мнениях» и тем более «согласованиях» не сказано ни слова, но и Указ 2005 г. не отменен.
В том же 2006-м президентским Указом МВД, ГУВД, УВД регионов были переименованы в МВД, ГУВД, УВД по регионам. Это переименование подчеркнуло отрыв органов внутренних дел от региональной власти.
Кстати, если бы порядок назначения прокуроров субъектов Федерации с участием регионалов не был закреплен в Конституции (ч. 3 ст. 129), то его бы тоже изменили. Никаких сомнений в этом нет.
Оценивать, насколько успешно в течение прошедших семи лет Путин (и его «кадровики» во главе с Виктором Ивановым [57] ) пользовался правом назначать и снимать руководителей органов внутренних дел, трудно. Здесь неизбежно упираешься в проблему общей эффективности работы системы МВД, а она была и остается довольно острой. Масштабы «чисток» и перемещений впечатляют, лояльность и исполнительность, безусловно, повысились, но оснований верить, что новые «главные милиционеры» работают качественнее старых, прямо скажем, не очень много. Кроме того, прекрасно известно, что некоторые главы и сейчас успешно решают кадровые вопросы…