Закон потребовал, чтобы избрание или назначение всех новых членов Совета Федерации было завершено не позднее 1 января 2002 г. (в проекте заявлялась другая дата – 1 февраля 2001 г.) Таким образом, стремясь ускорить обновление палаты и выбирая между двумя неконституционными решениями – роспуском, то есть единовременным прекращением полномочий всего состава, и установлением для него срока ротации, предпочли второе. Комментировать тут особенно нечего, здесь налицо прецедент «квазироспуска» палаты, которая вообще может прервать свою деятельность только в случае изменения Конституции. Строевский Совет Федерации тогда предлагал заменять глав и спикеров представителями по мере истечения срока полномочий. Но в этом случае обновление палаты растянулось бы на три-четыре года, что никак не устраивало Кремль.
Несомненно, обойтись без нарушения Конституции все же было возможно. Ведь после вступления Закона в силу вновь избранные главы и спикеры уже не получали членства в палате. Они должны были назначать сенаторов или предлагать коллегам-депутатам выбрать такового. Если в регионе выборы нескоро – не беда, в Законе прописали же и право старых сенаторов досрочно складывать с себя полномочия и давать дорогу новым. И уже в ноябре 2000 г. в палате появились три члена путинско го «призыва». В дальнейшем ротация только набирала обороты, причем Кремлю даже не приходилось особо давить на регионалов, чтобы те освобождали места. Сенаторство немедленно оказалось востребовано на федеральном и региональном политических рынках, желающих обзавестись им была масса, и главы и спикеры могли выбирать, на что и с кем именно им поменяться. В одних случаях в Совет Федерации отправляли спонсоров избирательных кампаний или их креатуры, в других – владельцев или топ-менеджеров крупных компаний, имеющих интересы в соответствующих регионах, в третьих – бывших федеральных чиновников в благодарность за оказанные услуги либо в надежде на будущую помощь, в четвертых – деятелей, рекомендованных Администрацией Президента и т. д. Так что без всякого законодательного требования пусть не к 1 января, а к 1 июня 2002 г. в палате остались бы лишь два-три десятка «старослужащих», которые мало на что могли влиять. Стоило еще немного надавить или предложить какие-то сделки, и их бы как ветром сдуло.
А так ротация действительно завершилась к 1 января 2002 г. Впрочем, уже к осени 2001 г. новые члены палаты составляли в ней большинство. В декабре 2001 г. Строева сменил путинский выдвиженец, представитель от Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Сергей Миронов.
Первоначально Закон 2000 г. предусматривал, что полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены досрочно избравшим или назначившим его органом в том же порядке, в котором осуществляется его избрание или назначение. Эта норма отсутствовала в президентском проекте и была введена по требованию регионалов, доказывавших, что им обязательно надо контролировать «своих» сенаторов. Многие специалисты обоснованно усматривали в праве парламента или главы досрочно прекратить полномочия члена Совета Федерации элемент императивного мандата (обязанности парламентария выполнять наказы и поручения тех, кого он представляет, нести перед ними ответственность). При том что у депутатов Думы всегда был свободный мандат, избиратели не имели и не имеют права им диктовать и их отзывать. Поскольку член Совета Федерации является представителем населения, а не органа государственной власти региона, обязанного только избрать его или назначить, то тот уж точно не вправе давать парламентарию указания или применять к нему какие-либо меры ответственности. Но дело же не в императивном мандате – даже не все законодатели толком знают, что это такое, а в возможности произвольно заменить сенатора в любой момент. Вот это регионалы хорошо понимали. И многие из них по самым различным причинам злоупотребляли своим правом, достаточно сказать, что в 2002 – 2004 гг. из 178 сенаторов сменились 130 (!). Только в декабре 2004 г. была принята поправка, установившая, что полномочия членов Совета Федерации можно прекращать лишь по тем основаниям, по которым прекращаются полномочия депутатов Думы (добровольное решение, утрата российского гражданства, вступление в законную силу приговора суда и т. д.). Правда, тогда же Председателя Совета Федерации наделили правом вносить представление о досрочном прекращении полномочий сенаторов избравшим или назначившим их регионалам. Миронову очень хотелось это право иметь, хотя никаких конституционно-правовых оснований наделять спикера полномочиями цензора [66] нет и быть не может. Хорошо хоть, что отдельным пунктом вписали встречное право регионалов проигнорировать спикерское представление и даже не рассматривать его. [67]
С введением нового порядка возникла еще одна коллизия. В Законе говорилось, что полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня избрания или назначения. Но иногда сенаторами делали откровенно одиозных деятелей, которых никак нельзя было допускать в парламент. В 2001 – 2004 гг. с ними разбирались таким образом: с одной стороны, палата отказывалась подтверждать их полномочия, а с другой – ее руководство вместе с президентурой проводили разъяснительную работу с регионалами и с самим нежелательным «законодателем». Не было случая, чтобы те в конечном счете не сдались, то есть здесь элемент императивного мандата служил добрую службу. С установлением свободного мандата лазейка исчезла. Как быть? Выход нашелся в норме (ее тоже ввели в 2004 г.), по которой член Совета Федерации теперь может осуществлять свои полномочия лишь со дня принятия палатой решения об их подтверждении. Не то чтобы это было совсем юридически безупречно (тем более что фактически подтверждение полномочий сенатора зависит не от палаты, а от спикера и его окружения), но иначе как выдавливать проходимцев или тех, кто «назначен был впопыхах»? Другое дело, что Миронов явно злоупотребляет правом тормозить подтверждение полномочий сенаторов, не допуская в палату людей, как утверждают, неугодных ему лично…
Семь лет минуло после реформы. Получил ли Кремль, что хотел? Вытеснены ли регионалы с федерального политического поля? Несомненно, с 2001 г. они больше не являются самостоятельными игроками (за отдельными исключениями вроде Лужкова или Шаймиева, да и те сильно сдали), нечего даже обсуждать. Способствовало ли лишение глав и спикеров парламентской неприкосновенности усилению ответственности региональной власти перед федеральной? В совокупности с другими мерами, да. Является ли Совет Федерации теперь полноценной «президентской палатой»? Безусловно. С 2002 г., даже с 2001 сенаторы поддерживают практически все кремлевские проекты. За все время они не доставили ни одной серьезной проблемы и, в общем, предельно лояльны. Только в условиях, когда в Думе с 2003 г. на базе «Единой России» собрано пропутинское конституционное большинство, лояльность и управляемость сенаторов ценятся меньше, чем они ценились бы, например, в 1995 или 1999 гг. Удалось ли избавиться от перекоса в разделении властей? От того, который был, в целом избавились, хотя, по-хорошему, не должны парламентарии назначаться исполнительными органами. Но тут уже от Конституции никуда не деться. Нельзя забывать также, что возник новый перекос – в сторону законодательной власти, правда, незначительный. Стал ли Совет Федерации более профессиональным? На этот счет существует много критических мнений, хотя на самом деле сенаторы работают никак не хуже, чем их коллеги из Думы. Обе палаты профессиональны настолько, насколько они могут быть профессиональны в современных условиях.
Реформа Совета Федерации – одна из важных побед в рамках цент рализаторского курса. Но вопреки расхожим оценкам Путин ослабил не палату (ведь ни один вопрос из ее компетенции не изъят), а регионалов. Он просто заново приспособил Совет Федерации к потребностям президентства, по – своему вернулся к первоначальному замыслу авторов Конституции .
Следует добавить также, что в любом случае порядок формирования Совета Федерации, введенный с 2000 г., в отличие от действовавшего в 1996 – 2000 гг., практически полностью соответствует Конституции . Ни упомянутый перекос в разделении властей в сторону законодателей, ни «квазироспуск» палаты к 1 января 2002 г., ни элемент императивного мандата, действовавший до 2005 г., принципиально ничего не меняют.
После двух реформ Совета Федерации третья воспринимается как нечто само собой разумеющееся, и разговоры о ней ведутся достаточно регулярно: дескать, рано или поздно, но мы придем к необходимости внесения поправок в Конституцию, и тогда надо будет разобраться с порядком формирования сената.
Ясно, что России необходима сейчас и будет нужна в дальнейшем вторая палата парламента. И потому, что Президенту несмотря ни на что нужна «своя» палата, и потому, что наше государство – федеративное, а федерации полезно иметь «палату регионов» .
Периодически вбрасываются предложения о переходе к прямым выборам членов Совета Федерации. Без изменения формулировки части 2 статьи 95 Конституции сделать это невозможно, любые попытки обойти ее обернутся только издевательством над русским языком и правом. Единственный выход для сторонников прямых выборов – добиться конституционного закрепления, к примеру, такого положения: в Совет Федерации избираются по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации. Все бы ничего, только тогда о «палате регионов», да и о «президентской палате» надо будет забыть. Депутаты Думы, избиравшиеся в одномандатных округах в 1993 – 2003 гг., никогда не считались представителями регионов, и лишь некоторые из них фактически выступали в этом качестве – по собственной воле или по необходимости. В 2004 г. от мажоритарных выборов отказались. Зачем снова возвращаться? Только назначение и косвенные выборы членов Совета Федерации гарантируют хотя бы фо