рмальную связь сенатора с регионом. И только назначение и косвенные выборы обеспечивают должную степень управляемости палатой со стороны президентуры.
Что на самом деле следовало бы прописать в конституционных поправках (или в новой Конституции), если они будут разрабатываться?
Во-первых, по Конституции Совет Федерации должен остаться палатой федерального парламента, формируемой посредством косвенных выборов через региональные органы власти, действующей постоянно и непрерывно и не подлежащей ни роспуску, ни единовременной ротации.
Во-вторых, единственное, от чего надлежит обязательно отказаться, – это от участия в формировании Совета Федерации региональных органов исполнительной власти (тем более что с 2005 г. главы назначаются парламентами по представлению Президента, то есть имеют вторичную легитимность, соответственно, назначенные ими сенаторы – третичную, в отличие от избранных депутатами) [68] . Принцип разделения властей следует соблюсти в полной мере. Палату нужно формировать из представителей от органов законодательной власти. Для этого потребуется скорректировать конституционную формулировку приблизительно следующим образом: «В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации, избираемые их законодательными (представительными) органами государственной власти». [69]
Конкретные подходы к формированию палаты могут быть разными. Наиболее приемлемый вариант, учитывающий реалии российской государственности и положительный опыт формирования прежних составов палаты, состоит в возвращении в нее председателей парламентов регионов. Они должны образовать одну ее половину. А вторую следует составить из избранных депутатами сенаторов, работающих на постоянной профессиональной основе ; срок их полномочий должен быть производен от срока полномочий соответствующего парламента.
Некоторое институциональное усиление региональных парламентов определенно выгодно федеральной власти. Спикеры сейчас не те, что в 1990-е гг., да и без глав они в массе своей никогда бы ни на какие «эксцессы» не отважились. Получится самая настоящая законодательная вертикаль. Через фракции «Единой России» и Совет законодателей сейчас строится квазивертикаль (подробнее об этом см. далее). Чем плохо, если будет практически формальная?
В 2002 г. Миронов создал Совет по взаимодействию Совета Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации – Совет законодателей, в который по должности входят спикер Совета Федерации, первый вице-спикер Думы, один из вице-спикеров Совета Федерации, спикеры региональных парламентов и спикеры палат двухпалатных парламентов.
В новом законе о порядке формирования Совета Федерации нужно будет предусмотреть индивидуальную ротацию членов палаты – представителей от исполнительных органов власти. Как только истекают или досрочно прекращаются полномочия кого-то из них, его должен заменять председатель соответствующего парламента. Пусть никого не пугает, что ротация может затянуться на несколько лет. В крайнем случае можно и «простимулировать» досрочные отставки.
18 ноября 2004 г. в интервью журналистам трех федеральных телеканалов Путин высказал довольно смелое соображение о будущем Совета Федерации. К тому времени Кремль начал переходить от сугубой централизации к «оптимизации» отношений между уровнями власти (см. главу 4). И Президент заявил следующее: «Парламент должен работать на профессиональной основе: и нижняя палата – Государственная Дума, и верхняя палата – Совет Федерации. Конечно, Совет Федерации – это прежде всего палата регионов. {…} В этой связи мне кажется, что… для решения общенациональных задач, таких как война и мир, границы между субъектами Российской Федерации, использование войск за границей, участие наших Вооруженных сил в миротворческих операциях за границей, а также для решения вопросов, связанных с бюджетом, с утверждением бюджета, – для решения этих вопросов, на мой взгляд, вполне было бы обоснованно вернуть руководителей регионов и руководителей законодательных собраний в верхнюю палату парламента. Но текущую работу все-таки нужно проводить на постоянной и профессиональной основе». Никаких законопроектов после этого он не внес. В общем-то сразу было понятно, что Путин лишь поделился собственными (или чужими?) «мыслями по поводу». От которых потом несомненно отказался. Но даже если подобная реформа и всерьез обсуждалась в Кремле в контексте «оптимизации», ее тем более не могли не «забраковать». Ведь совмещение порядков формирования Совета Федерации 1996 – 2000 гг. и нынешнего никак не сообразуется с конституционными положениями и практически труднореализуемо. Вместе с тем отрадно то, что Путин допускает возвращение в сенат спикеров.
В президентском Послании 2007 г. прозвучали другие идеи: «Я знаю, что сегодняшний состав Совета Федерации самым серьезным образом, по-государственному относится к своим обязанностям. И в своей практической деятельности последовательно отстаивает интересы регионов. Вместе с тем многие из находящихся сегодня в этом зале {собравшихся для заслушивания Послания депутатов Думы, членов Совета Федерации, федеральных и региональных руководителей – В. И. } предлагают принять правовую норму, согласно которой субъект Российской Федерации должны представлять граждане, проживающие в нем не менее десяти лет. Согласен с этим предложением, но при условии что изменения будут идти постепенно, в соответствии с действующим порядком ротации членов Совета Федерации: нам не нужно никаких революций». Ввести территориальный ценз действительно предложило руководство Совфеда (Миронов). Хотя он вряд ли необходим, без него вполне можно обойтись, тем более что на практике «коренные» сенаторы (бывшие региональные депутаты, спикеры, главы, местные бизнесмены) отнюдь не всегда представляют свои регионы эффективнее постоянно критикуемых «москвичей». С другой стороны, нельзя не приветствовать, что Президент закрыл тему перехода к прямым выборам Совета Федерации на среднесрочную перспективу. Призыв отказаться от каких-либо «революций» нужно толковать только таким образом.
Остается добавить, что уже летом 2007 г. после небольшой дискуссии между Мироновым и думскими «единороссами» были приняты «цензовые» поправки к Закону о порядке формирования Совета Федерации. С 8 августа 2007 г. сенатором можно избрать или назначить только гражданина, прожившего в соответствующем регионе «в совокупности» не менее десяти лет. При этом сделаны совершенно разумные исключения для лиц:
1 ) уже избиравшихся или назначавшихся в палату до вступления поправок в силу в случае повторного избрания или назначения от тех же регионов;
2 ) избиравшихся или назначавшихся сенаторами от регионов, объединившихся в новые регионы в случае избрания или назначения от новых регионов;
3 ) не менее десяти лет находившихся на военной службе;
4 ) не менее десяти лет проработавших в органах и учреждениях прокуратуры;
5 ) не менее десяти лет находившихся на службе в органах внутренних дел, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы.
2 . 3 .
Иногда можно услышать, что до 2000 г. федеральная власть могла применять в отношении региональных властей лишь такие меры конституционно-правовой ответственности, как приостановление действия или признание недействительными изданных ими правовых актов. И, дескать, этого вполне хватало.
На самом деле все было сложнее.
Во-первых, до принятия Конституции 1993 г. Президент обладал правами как по отрешению глав от должности, так и по роспуску Советов. Причем Ельцин снимал не только назначенных глав, но и избранных. В сентябре 1993 г. он отрешил избранного Главу администрации Брянской области Юрия Лодкина, в октябре того же года снял избранного Главу администрации Амурской области Александра Сурата, а в ноябре распустил Свердловский облсовет, принявший решение о создании так называемой Уральской республики [70] , и т. д. Президент отрешал назначенцев и после 1993 г. В июле 1997 г. Ельцин сместил Главу администрации Кемеровской области Михаила Кислюка (и назначил Амана Тулеева). Справедливости ради отметим, что после принятия Конституции права распускать региональные парламенты ни у Президента, ни у Федерального Собрания не было и избранных глав Ельцин не снимал.
Во-вторых, по состоянию на начало 2000 г. Центр мог воздействовать на регионы посредством:
1) конституционных прав Президента, Государственной Думы, Совета Федерации, депутатов Думы (составивших группу численностью не менее одной пятой от состава палаты), Правительства, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда обращаться в Конституционный Суд с запросами о конституционности региональных конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов (ч. 2 ст. 125); [71]
2) законодательных полномочий Президента и Правительства обращаться в суды с заявлениями о признании противоречащими федеральным законам региональных нормативных правовых актов целиком или частично;
3) законодательного полномочия прокуратуры приносить протесты на решения законодательных и исполнительных органов власти регионов и обращаться в суды; [72]
4) конституционного права Президента приостанавливать до суда действие актов региональных органов исполнительной власти, противоречащих, по его мнению, Конституции, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушающих права человека и гражданина (ч. 2 ст. 85).