В-третьих, Центр в 1990– е гг. стремился к расширению арсенала мер конституционно – правовой ответственности. Так, принятым в 1999 г. Законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» конституционное право Президента приостанавливать до суда действие актов региональных органов исполнительной власти было дополнено правом приостанавливать также действие актов глав (если упрощенно, до этого Президент России мог приостановить до суда действие постановления Правительства Башкортостана, но не было ясно может ли он также поступить с указом Президента республики).
В-четвертых, и это, пожалуй, главное – Конституция провозглашает единство системы государственной власти в России и устанавливает единую систему, вертикаль исполнительной власти (ч. 3 ст. 5, ч. 2 ст. 77). Из этого следует, что расширять арсенал мер конституционно – правовой ответственности федеральная власть не только может, но и прямо обязана.
В таком контексте инициативы 2000 г. предстают уже в несколько ином свете.
Путин решил добиться закрепления за Президентом прав отрешать от должности избранных глав и инициировать роспуск парламентов, а также права временно отстранять глав в случае возбуждения против них уголовных дел. Соответствующие поправки к Закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» Дума приняла уже 30 июня 2000 г., то есть еще раньше, чем новый Закон о порядке формирования Совета Федерации. Но 7 июля сенаторы отказались их одобрить. Однако 19 июля думцы повторно приняли поправки квалифицированным большинством и направили их на подпись Президенту.
Нет смысла анализировать подробности дискуссий между президентурой, депутатами и регионалами относительно содержания поправок. Можно отметить лишь, что предложенные Путиным механизмы были в процессе обсуждения и согласования в чем-то упрощены, а в чем-то изрядно усложнены. И это при том, что они и так изначально были сложными, специалисты высказывали сомнения по поводу перспектив их использования. Что же получилось на выходе?
Начнем с парламентов. В 1993 г. Советы распускались одним волевым решением Президента (указом). Теперь следует начинать с предупреждения. Но его нельзя вынести «на пустом месте». Основанием может быть лишь принятие конституции или устава, закона либо иного нормативного правового акта, который противоречит Конституции и/или федеральному конституционному закону и/или федеральному закону . Причем противоречие обязательно необходимо установить в судебном порядке. Парламенту дается срок (по общему правилу шесть месяцев, но суд вправе предусмотреть и другой), в течение которого он обязан исполнить судебное решение, в том числе отменить либо исправить «выбракованный» акт. Если депутаты ничего не сделают, то опять-таки в судебном порядке нужно зафиксировать, что своим бездействием или упорством они создали препятствия для реализации конституционных и законодательных полномочий органов власти, органов местного самоуправления, нарушили права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц. Только по итогам второго суда Президент вправе издать указ о предупреждении. После этого парламенту дается еще три месяца, для того чтобы одуматься и все же исполнить судебное решение. И только в случае уже поистине запредельного упорства, то есть отказа послушаться не только суд, но и главу государства, последний вносит проект закона о роспуске. Думцы обязаны рассмотреть его за два месяца. (С 2005 г. роспуск парламента положено оформлять указом – см. главу 4).
Показательно, что введенный еще в 1999 г. порядок роспуска парламентов главами не предусматривал никаких предупреждений и тем более специальных законов. Есть конституция или устав, закон либо иной нормативный правовой акт, который противоречит Конституции и/или федеральному конституционному закону и/или федеральному закону и/или конституции или уставу? Есть судебное решение? Оно не исполняется? Глава вправе распустить депутатов.
Что до самих глав, то с ними Президенту тоже все полагалось начинать с предупреждений. Чтобы получить предупреждение, губернатору или президенту региона было необходимо:
1 ) либо издать нормативный правовой акт, противоречащий Конституции и/или федеральному конституционному закону и/или федеральному закону, затем дождаться решения суда, устанавливающего противоречие, и не принимать мер по его исполнению (в течение двух месяцев или иного предусмотренного судом срока); 2 ) либо уклоняться (также в течение двух месяцев), причем не обращаясь в суд, от отмены или исправления своего акта или акта органа исполнительной власти региона, действие которого приостановлено президентским указом. После указа о предупреждении у главы есть месяц для устранения беззакония, и, если он им не воспользуется, его отрешат от должности еще одним специальным указом. Разумеется, допускалось обжалование указа об отрешении в Верховном Суде.
Временное отстранение главы от исполнения обязанностей по Закону 2000 г. требовалось осуществлять следующим образом: если ему предъявлялось обвинение в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления [74] , то Генпрокурору следовало внести мотивированное представление Президенту о временном отстранении главы. Первое лицо при этом не было обязано прислушаться к прокуратуре (т. е. оставлялось пространство для переговоров о «мирном» разрешении проблемы).
Сопоставляя проекты поправок и принятый вариант, нетрудно сделать вывод, что Кремль вовсе не собирался устраивать массовую расправу с регионалами (а именно такие планы ему в то время приписывали, хотя было очевидно, что нет ни доверенных кадров в необходимом количестве, ни ресурсов для гарантированного обеспечения побед на выборах и купирования последствий возможной дестабилизации отдельных регионов). Его интересовали даже не столько работоспособные механизмы роспуска парламентов и отрешения глав, сколько смена правил игры в принципе, не ротация, а подчинение регионалов . На тот момент оказалось достаточно напоминания о ельцинской практике начала – середины 1990-х гг. и введения дополнительных мер конституционно-правовой ответственности. Также очевиден акцент на тематике «зачистки» регионального права, которую в то лето разворачивали полпреды, прокуроры и минюстовцы. Центр послал еще один внятный сигнал, что намерен заставить уважать федеральную Конституцию, законы и свои решения, а с теми, кто с этим не согласен, могут поработать правоохранители. Ведь парламентского иммунитета главы лишены …
Естественно, в 2000 – 2004 гг. ни одного главу не отрешили и даже временно не отстранили (и не распустили ни один парламент). Было немало тех, кто разными путями сопротивлялся централизации, однако границ они не переходили, и проблемы с ними решались политическими мерами. Закон 2000 г. остался ружьем, которое просто висит на стене.
После реформы 2004 г. эти поправки в основном утратили значение (подробнее об этом см. в главе 4). Но из этого, конечно, нельзя делать вывод, что в 2000 г. их не следовало принимать [75] . Ровно наоборот.
2 . 4 . 7 июля 2000 г. был принят еще один пакет президентских поправок – к Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ими были предусмотрены права глав регионов предупреждать, а затем отрешать местных глав и права региональных парламентов также предупреждать (по собственной инициативе или по обращению глав регионов), а после распускать местные представительные органы, принимая соответствующие законы.
Основание для предупреждения – отказ в установленный срок отменить или исправить местный нормативный акт (либо отдельные его положения), который признан судом противоречащим федеральным и/или региональным нормативным актам и/или местному уставу и повлекшим нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина либо наступление иного вреда. Основание для отрешения или роспуска – отказ исполнить решение суда после предупреждения.
Вертикаль как бы продлялась на местный уровень («как бы» – потому что продлять ее при полном соблюдении Конституции затруднительно). Но это предполагало не только компенсационное усиление глав субъектов Федерации. Учитывая сложность процедур роспуска и отрешения, это усиление скорее формальное. Тем более что губернаторы и президенты не получили права отрешать глав региональных центров, его записали за Президентом России. Тот также наделялся правом в случае бездействия властей регионов как предупредить и отрешить любого другого местного главу так и предупредить местный представительный орган и инициировать его роспуск, внеся проект специального федерального закона. Таким образом, одновременно с «вертикализацией» Центр огородил для себя важный участок субфедерального политического пространства, которое многие регионалы по определению считали своим.
Еще раз забежим вперед. В новом Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. такое «огораживание» более не проводится. Вопросы ответственности местных глав и ассамблей целиком переданы «на откуп» региональным главам и парламентам. Муниципальная ассамблея может быть распущена региональным законом, проект которого должен вноситься главой региона. Основание – отказ в установленный срок отменить или исправить принятый нормативный акт, который в судебном порядке признан противоречащим федеральным и/или региональным нормативным правовым актам и/или местному уставу. Глава региона также вправе отрешить местного главу или главу местной администрации (теперь местный глава может исполнять полномочия главы местной администрации или председателя местной ассамблеи) за: