Президенты и губернаторы нервничали, особенно те, у кого в ближайшем будущем истекал второй фактически отработанный срок. Между тем у Кремля, как и прежде, не было планов массовой ротации. Вопрос ребром поставил Минтимер Шаймиев. Он впервые избрался в 1991 г., переизбрался в 1996 г [94] . В принятой в 1992 г. Конституции Татарстана содержалось положение об ограничении количества президентских сроков, но в 1996-м оно было исключено (до выборов). Значит, если правильно толковать Закон 1999 г. и республиканскую Конституцию, Шаймиев имел право избираться еще два раза. Но это толкование принималось не всеми. Полномочия татарского Президента истекали в 2001 г., он собирался избираться вновь. Возникла необходимость в однозначном политическом и правовом решении.
Кремль не сразу, но все же согласился пойти навстречу Шаймиеву и другим главам, находившимся в аналогичном положении. Он осадил тех, кто называл все фактически отработанные сроки подпадающими под ограничение. Но вместо настойчиво выпрашиваемой регионалами отмены ограничения было решено его уточнить. И 25 января 2001 г. Дума приняла поправку к Закону, прямо указавшую, что ограничение следует применять без учета сроков, начавшихся до его вступления в силу.
Первая версия поправки, внесенная еще в 2000 г [95] . предполагала, что ограничение следует применять без учета сроков, завершившихся до вступления Закона в силу. Такой подход устраивал Шаймиева, а также нескольких его коллег, но не устраивал Лужкова, тогда располагавшего в Думе фракцией «Отечество – Вся Россия». Он избрался в 1996 г. и переизбрался в 1999 г. после вступления Закона в силу. И получалось, что он не имеет права переизбираться в 2003 г. Ему было нужно, чтобы ограничение применялось без учета сроков, начавшихся до вступления Закона в силу. Кремль поначалу не хотел уступать Лужкову, тем более что при таком подходе возможность переизбраться получал не только столичный градоначальник, но и многие другие главы. Однако для принятия поправки, то есть для выполнения обязательств перед Шаймиевым требовались голоса ОВР. Поэтому во втором чтении поправку приняли уже в «лужковской» версии. [96]
В тех случаях, когда на региональном уровне тоже действовало ограничение на количество сроков (прописанное в конституции или уставе), главе надо было просто поскорее добиться у парламента решения о его отмене. Все так и делали. [97]
Некоторые принципиальные борцы со старыми главами (СПС и пр.) не успокоились и решили оспаривать конституционность этой поправки в Конституционном Суде. Между тем параллельно обозначились трудности у ряда глав, добившихся отмены двух-срокового ограничения на региональном уровне. Нашлись, к примеру, желающие заблокировать выдвижение Эдуарда Росселя. Он избрался в 1995 г, переизбрался 1999 г. (до вступления Закона в силу). Свердловский Устав был принят до его первого избрания, ограничительную норму из нее изъяли в 2001 г. Нужно было «подкрепить» уже принятые решения. В контексте приближавшихся очередных думских и президентских выборов федеральная власть после некоторых колебаний предпочла помочь Росселю и его «товарищам по несчастью».
Конституционный Суд в своем Постановлении от 9 июля 2002 г. признал конституционной поправку 2001 г. И достаточно откровенно указал, что, если на субфедеральном уровне до 19 октября 1999 г. было введено ограничение, то регионам при приведении своих норм в соответствие с российскими можно самостоятельно решать, какой по счету срок у их глав с учетом федерального ограничения. Уже 20 июня 2003 г. в Закон внесли еще одну поправку, окончательно все расставившую по местам: в тех субъектах Федерации, где региональное ограничение никогда не вводилось или его отменили до 19 октября 1999 г., первым «ограниченным» сроком главы должен считаться начавшийся после этой даты. А в тех регионах, где ограничение вводилось и не было отменено до указанной даты, власти вправе сами разобраться, стоит ли учитывать отработанные главами сроки или нужно их обнулить.
Уступки сомнительные, но легко объяснимые с точки зрения политических приоритетов федеральной власти в 2002 – 2004 гг. К чему было поощрять войны за регионы, исход которых отнюдь не всегда мог оказаться предсказуемым? Зачем рисковать разрушением отлаженных политических машин, которые могли отработать (и в итоге хорошо отработали) на обеих федеральных избирательных кампаниях? Делу централизации в стратегической перспективе это не только бы не помогло, а скорее навредило. Кроме того, главам надо было дать компенсацию за «урон», нанесенный реформами 2000 – 2001 гг., одного Госсовета ведь мало…
При решении второй проблемы – с досрочными отставками глав и досрочными выборами – Центр действовал гораздо жестче. Если в 1999 г. было четыре таких прецедента (в Белгородской, Новгородской, Омской и Томской областях), то в 2000 г. только один (в Самарской области), две попытки Кремль пресек (в Татарстане и Марий Эл). А 10 июля 2001 г. через Думу провели поправку к действовавшему тогда Закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 1997 г., запретившую главам, добровольно подавшим в отставку, участвовать в назначенных в этой связи досрочных выборах. (Также было запрещено участвовать в досрочных выборах отрешенным президентам и губернаторам – до этого из законодательства следовало, что, если Президент «уволит» главу, то тот вправе тут же попробовать избраться вновь.)
Глава 2. Реформа Козака (2003 – 2007 гг.)
Еще в 2000 г. Владимиром Путиным была поставлена задача выработать концепцию разграничения компетенции между уровнями власти. Первоначально ее поручили рабочей группе Госсовета во главе с Минтимером Шаймиевым. Разумеется, в Кремле понимали, что та вряд ли напишет проект, проникнутый духом централизации, залогом тому была личность руководителя группы (зачем вообще это надо было поручать Шаймиеву – отдельный вопрос). Но то, что получилось в итоге, превзошло самые смелые ожидания. Как заявлял сам Шаймиев, «красной нитью через концепцию проходит принцип субсидиарности: нет смысла передавать наверх те вопросы, которые могут быть эффективно решены внизу» [98] . Предлагалось всячески усилить регионы за счет конституционной сферы совместного ведения, повышения роли внутрифедеральных договоров и т. д. Подобные предложения настолько расходились с заявленным и проводимым курсом, что доклад Шаймиева был снят с повестки заседания Госсовета 21 февраля 2001 г., а о подготовленном его группой проекте постарались забыть как о недоразумении [99] . 21 июня 2001 г. Указом Путина была образована Комиссия при Президенте по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления под председательством Дмитрия Козака (далее – Комиссия Козака, или Комиссия). Ей было поручено разработать адекватную концепцию разграничения компетенции (в течение года), воплотить ее в законопроекты и заодно подготовить ряд других реформ. К лету 2002 г. концепция была готова, а еще через год Дума приняла пакет поправок к Закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (Закон от 4 июля 2003 г., далее в тексте – Закон 2003 г.). [100]
Поэтому 2003 г. следует считать годом старта первой большой федеративной реформы («реформы Козака»), хотя ключевые положения Закона вступили в силу только с 1 января 2005 г. Одновременно с нею была начата большая муниципальная реформа. Новый Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в России» был принят осенью того же года. Эти реформы основаны на единых принципах и подходах и могут рассматриваться как две составные части одной реформы. Кроме того, предполагалось внесение поправок к Бюджетному и Налоговому кодексам (без них не могли вступить в силу ключевые положения Закона 2003 г.), а также к десяткам других законов. [101]
В рамках данной работы нет необходимости разбирать и анализировать все аспекты реформы и тем более подробности ее подготовки, прохождения через парламент, включая различные проекты и промежуточные варианты, дискуссии и прогнозы (много, много копий было сломано!). Пусть такое исследование проведет кто-то из «козаковцев». В настоящей главе будут рассмотрены только наиболее существенные новации в федеративной системе.
Своеобразным прологом к реформе стала кампания по расторжению (формально – прекращению действия) внутрифедеральных договоров 1990-х гг.
Договорная практика 1994 – 1998 гг. «генетически» восходит к периоду «парада суверенитетов» в СССР и РСФСР. Еще в союзном Законе от 26 апреля 1990 г., а также в проектах Союзного договора было прописано, что отношения между республиками, одна из которых входит в состав другой (например, Башкирии и России), регулируются договорами. Когда в 1992 г. Татарстан и Чечено-Ингушетия отказались подписывать Федеративный договор, для этих республик в нем же специально оговорили возможность строить отношения с Федерацией в индивидуальном договорном порядке.
В Конституции (ч. 3 ст. 11) указано, что разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и субфедеральными органами государственной власти производится как Конституцией, так и Федеративным договором и «иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». Изначально считалось, что «иные договоры» будут заключены все с теми же Татарстаном и Чечней с Ингушетией, на которые к тому времени разделилась Чечено-Ингушетия.