Первый «индивидуальный» внутрифедеральный договор был подписан 15 февраля 1994 г. как раз с Татарией. Но затем в течение полутора лет появилось еще несколько договоров с республиками, которые участвовали в Федеративном договоре (Кабардино-Балкария, Башкортостан, Якутия и др.) Им очень хотелось зафиксировать свою специфику, и Центр пошел навстречу. С 1996 г. договоры стали заключаться с краями, областями и пр. Последний Договор – с Москвой (что довольно символично, не правда ли?) – был подписан 16 июня 1998 г. В итоге 42 договорами оказались «охвачены» 46 регионов . [102]
Проекты договоров готовил Сергей Шахрай, один из авторов Конституции, в начале – середине 1990-х гг. активный пропагандист договорного регулирования федеративных отношений. До января 1996 г. он занимал пост заместителя Председателя Правительства, потом почти год был депутатом Думы, а в декабре 1996 г. получил должность полномочного представителя Президента в Конституционном Суде. С июля 1994 г. Шахрай также возглавлял специальную Комиссию при Президенте по подготовке договоров. Вскоре после заключения российско-московского Договора Ельцин уволил его со всех постов. Новым председателем «договорной» Комиссии стал Путин, в то время первый заместитель Руководителя Администрации Президента. И тогда, и тем более в дальнейшем он проявил себя как противник договоров.
В первые годы после принятия Конституции, когда республики еще не отошли от суверенной эйфории, федеральная власть позволяла и себе, и им толковать положение об «иных договорах» как санкцию на возможность индивидуального пересмотра или «хотя бы» дополнения Конституции. Игнорировались нормы о распространении суверенитета России на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4), о верховенстве Конституции и федеральных законов (ч. 2 ст. 4), о высшей юридической силе Конституции, ее прямом действии и применении на всей территории России (ч. 1 ст. 15), о государственной целостности и единстве системы государственной власти (ч. 3 ст. 5), о равноправии всех регионов (ч. 1, 4 ст. 5), а также указание на действие того же Федеративного договора и «других договоров» лишь в части, не противоречащей конституционным установлениям (п. 1 разд. второго), и пр. В рамках теории федерализма данное явление можно охарактеризовать как индивидуализацию федеративных отношений. А с точки зрения теории права имело место создание основы для альтернативного правового регулирования, антиконституционного по самой своей сути.
Ради сглаживания политических противоречий правом приходилось жертвовать. Выше говорилось, что в принципе та жертва была в общем оправданна, но это не отменяет вопроса о конституционности договорной практики. Договоры Федерации с отдельными регионами по определению не могут и не должны ревизовать единую для всего государства Конституцию и общие законы . [103]
Но вопреки высказываемым сегодня мнениям девальвация значения договоров началась не с 2000 г., а гораздо раньше. Ельцинский Кремль (и отдельно взятый Шахрай) из года в год становились все неуступчивее, стремились превратить договоры в документы, мало что дающие в практическом отношении. Трудно даже сравнивать, к примеру, Договор с Татарстаном и заключенный в 1997 г. Договор с Кировской областью – настолько они разные. Даже по самому подходу к разграничению компетенции. Если договорами 1994 – 1995 гг. Конституция просто «переписывалась» [104] , то с 1996 г. пределом допустимой ревизии стало дополнение конституционного перечня предметов совместного ведения (исключения имели место, но именно в порядке подтверждения правила).
К тому же федеральная власть всегда могла игнорировать (и игнорировала!) договоры, если ей это было нужно, ведь их место среди источников права не было толком прояснено. Соответственно систему права реально «засоряли» далеко не все договоры, а только те из них, которые приходилось по тем или иным причинам исполнять.
Более того, в 1999 г. был принят Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (в настоящее время не действует), который четко определил место договоров как вспомогательных источников регулирования относительно Конституции и федеральных законов (то есть никаких расхождений с ними не допускалось) и существенно усложнил договорный процесс, в частности проекты договоров впредь следовало представлять в Совет Федерации для одобрения. На приведение действующих договоров Законом был отведен срок до июля 2002 г., по истечении которого неисправленные договоры можно было бы прекратить в судебном или внесудебном порядке. Но Путин ждать не хотел.
С 2000 г. Президент и другие федеральные руководители, а также многие главы (даже те, кто в свое время подписали договоры) неоднократно критически высказывались о договорной практике 1990-х гг. Выступая на первом заседании Комиссии Козака 17 июля 2001 г., Путин прочел ей натуральную эпитафию, выдержанную, как и положено в подобных случаях, в примирительном тоне: «…в свое время договоры {…} сыграли определенную и во многом положительную роль. Может быть, на определенном отрезке нашей истории без них невозможно было бы вообще. И те, кто выступал за заключение договоров, подписывал эти договоры, проявили известную необходимую для того периода времени гибкость и понимание ситуации. Сегодня большинство из них, к сожалению, часто не работает. А сама договорная система только усугубляет неравенство субъектов Федерации как по отношению к федеральному центру, так и по отношению одних субъектов Федерации к другим».
Комиссия и Администрация принялись искать способ «зачистить» договоры.
Выбор был сделан в пользу заключения новых договоров о прекращении действия старых. Одни главы с энтузиазмом соглашались, других приходилось убеждать или даже «продавливать». (Первыми с инициативой договорного прекращения старых договоров, что показательно, выступили опекавшиеся Кириенко главы Марий Эл, Саратовской, Нижегородской, Пермской и Ульяновской областей, соответственно, Леонид Маркелов, Дмитрий Аяцков, Иван Скляров, Юрий Трутнев и Владимир Шаманов). К осени 2003 г. было прекращено действие 33 договоров (с 34 регионами) .
С политической точки зрения, возможно, правильнее было бы разом расторгнуть все договоры президентским указом еще в 2000 – 2001 гг. Или же хотя бы предварить подписание договоров о прекращении обращением в Конституционный Суд. Туда необязательно было направлять все 4 2 договора, можно было отобрать самые «знаковые». Указ или судебное постановление (определение) стали бы настоящим осиновым колом. Но, увы, был выбран иной путь. В результате девять договоров так и остались «непрекращенными». Правда, многие их нормы все равно утратили силу в связи с вынесением Конституционным Судом ряда решений о неконституционности аналогичных норм других актов. (Признание Постановлением от 7 июня 2000 г., разбиравшимся в предыдущей главе, ряда норм Конституции Алтая противоречащими российской Конституции, разумеется, означало «выбраковку» в том числе соответствующих договорных норм.) А в июле 2002 г. истек срок, отпущенный в 1999 г. Законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти…» на исправление договоров в целом (лишь Якутии в 2002 г. удалось добиться нового Договора, исправлявшего старый, заключенный в 1995 г).
Поправки Козака фактически превратили Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» в федеративный кодекс [105] . В самом деле, он теперь не только регулирует вопросы организации законодательных и исполнительных органов государственной власти регионов, но также фиксирует единый общий подход к разграничению полномочий по предметам совместного ведения Федерации и регионов и делегированию осуществления полномочий между уровнями власти, разграничивает полномочия по предметам совместного ведения, закрепляет экономическую и финансовую основу деятельности региональной власти (собственность регионов, их бюджеты и пр.), развивает конституционные положения об иерархии правовых актов в России и т. д.
Все бы ничего, но получилось, что фактически в одном законе уместились как минимум четыре, и его наименование не соответствует реальному предмету регулирования. Со времени разработки законопроекта и до сего дня так и не было внятно объяснено, почему нельзя было разработать и принять новый закон с соответствующим названием.
Конституция устанавливает перечни предметов ведения Федерации (ст. 71) и совместного ведения Федерации и регионов (ч. 1 ст. 72). Также в ней указывается, что вне пределов ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения регионы обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73), а местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 13). По предметам ведения Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на территории страны (ч. 1 ст. 76). По предметам совместного ведения принимаются федеральные законы и соответствующие им законы и иные нормативные правовые акты регионов (ч. 2 ст. 76). По предметам ведения регионов – региональные нормативные правовые акты (ч. 4 ст. 76). Все регулятивные, исполнительно-распорядительные и контрольные полномочия по федеральным предметам ведения принадлежат Федерации, по региональным предметам ведения соответственно регионам. Полномочия по предметам совместного ведения не могут целиком принадлежать ни Федерации, ни регионам