Между тем Конституция не дает конкретных указаний, как избирать глав и избирать ли их вообще, зато прямо требует вертикали.
1.2. Нельзя не остановиться на факторах, объективно провоцировавших крайне негативное отношение президентуры к прямым выборам глав. В 2001 – 2004 гг. по результатам централизаторских мероприятий степень контролируемости региональных политических процессов и управляемости ими со стороны Центра значительно выросла. Однако вероятность побед на выборах оппозиционных и/или несистемных деятелей оставалась довольно значительной. Проблемы старались заранее выявлять и снимать правовыми или политическими инструментами. Но, во-первых, их применение провоцировало публичную критику. Во-вторых, они порой оказывались неэффективными или же ими не удавалось воспользоваться в полной мере из-за того, что федеральные акторы, включая высших чиновников, часто поддерживали конкурентов «официальных» кандидатов.
Вот лишь несколько примеров. Губернаторская кампания в Иркутской области в 2001 г. едва не закончилась победой думца-коммуниста Сергея Левченко. Аналогичная ситуация имела место в 2002 г. в Пензенской области, там чуть не выиграл известный левый политик Виктор Илюхин. На досрочных выборах Губернатора Красноярского края [142] в том же году «Единая Россия» объявила о поддержке сразу трех кандидатов [143] , поскольку как минимум двое из них имели солидные группы поддержки в Москве. В 2003 г. кандидат «Единой России» мэр Магадана Николай Карпенко проиграл досрочные выборы [144] первому заместителю Губернатора Николаю Дудову (после избрания сразу вступил в партию). В 2004 г. свое кресло едва отстоял курганский Губернатор Олег Богомолов, зато его коллеги в Архангельской и Псковской областях были выбиты откровенно несистемными деятелями [145] . В том же 2004 г в Алтайском крае Главой администрации неожиданно для всех избрался артист-юморист Михаил Евдокимов (погиб в 2005 г в автокатастрофе). Разумеется, обычно любой новый глава, будь он хоть дважды оппозиционером и трижды несистемным, стремился первым делом наладить отношения с федеральной властью. Но это не снимало проблемы издержек, которые она несла из-за провалов «официальных» кандидатов. (Интенсивное использование административного ресурса не давало никаких гарантий – на тех же архангельских и псковских выборах основных соперников действующих глав сняли с дистанции, но это не помогло.)
Многие главы поддержали отмену прямых выборов именно потому, что боялись проиграть или просто устали избираться. К тому времени накопилось множество прецедентов, когда многолетние «хозяева» регионов проваливались и теряли буквально все.
На Кремль повлияло и активное сопротивление ряда регионалов реформам системы социальных льгот и недропользования, оформленным знаменитым Законом № 122. Первая наложила на регионы дополнительные социальные расходы, вторая изъяла из их ведения все значимые вопросы недропользования. Главы тогда позволяли себе резкие критические выступления, некоторые даже пытались апеллировать к общественному мнению.
Наибольший резонанс вызвал демарш дальневосточных руководителей. 14 июля 2004 г, накануне принятия Закона № 122 во втором чтении, на заседании совета Межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия «Дальний Восток и Забайкалье» было принято решение обратиться к Президенту, Председателю Правительства, председателям Совета Федерации и Думы с предложением существенно скорректировать реформы. В обращениях говорилось, что Закон «фактически изменяет государственное устройство России, отменяет федеративные принципы ее построения и заявленный в Конституции статус социального государства». Свои подписи поставили десять глав и 11 спикеров.
1 . 3 . В наши дни многие оппозиционные деятели оплакивают всенародные выборы и говорят об окончательном «удушении демократии», совершенно сознательно игнорируя откровенный антидемократизм электоральной практики 1991 – 2004 гг. Практически открыто использовался административный ресурс, все мало-мальски серьезные кандидаты тратили на кампании кратно больше денег, чем это разрешал закон, и систематически нарушали правила агитации, применяя в том числе «черные» и «серые» избирательные технологии. Избирателей массово обманывали, подкупали, запугивали. Кампании оборачивались самыми настоящими вакханалиями, на несколько месяцев буквально парализовывавшими жизнь в регионах.
Известно много случаев, когда предприниматели, индивидуально или сбиваясь в пулы, выдвигали либо поддерживали кандидатов с целью «захвата» регионов и последующего использования властного ресурса в интересах своего бизнеса. Такие проекты не раз оказывались успешными. Несколько регионов (Чукотка [146] , Таймыр [147] , Эвенкия [148] , Адыгея [149] ) были фактически «куплены» московскими предпринимателями-олигархами или просто состоятельными людьми.
Существует мнение, что со временем политические нравы стали бы более цивилизованными… Однако надо напомнить, что в последние годы кампании были куда более затратными, технологически изощренными, циничными и беспредельными, чем в начале – середине 1990– х. Это отмечалось всеми экспертами.
Вот как Путин прокомментировал свою реформу в 2007 г. в интервью журналу T1me «…как только человек путем различных инструментов, которые оказываются у власть предержащих и у тех, у кого много денег, забирается в губернаторское кресло, у него сразу начинается отрыв от {…} населения, с помощью которого он якобы попал в эти властные структуры. А влияние на него других государственных институтов является минимальным. В условиях сегодняшнего дня {…} , я считаю, что тот вариант, который был предложен мной, является для России оптимальным {…} . Таким образом, мне кажется, мы добиваемся ситуации, при которой руководитель региона кровно связан с общенациональными интересами, но обязан быть чувствительным к региональным проблемам. И наш способ формирования региональной власти гораздо более демократический, чем в некоторых других странах, демократический статус которых сомнению не подвергают. Скажем, Индия – там имеет место просто прямое назначение губернатора. Или, скажем, во Франции – там префекты назначаются напрямую, и всё».
1.5. Затягивать с очередными поправками к Закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» не стали. Они были приняты Думой 3 декабря, одобрены Советом Федерации 8 декабря и подписаны Путиным 11 декабря 2004 г. Их действие не распространялось только на те случаи, когда выборы глав уже были назначены. Поэтому последние выборы состоялись в январе 2005 г. в НАО.
Тогда был установлен следующий порядок. Глава региона наделяется полномочиями парламентом по представлению Президента. Предложение о кандидатуре должно вноситься в парламент не позднее чем за 35 дней до истечения срока полномочий действующего главы (при досрочном прекращении его полномочий – не позднее чем через 14 дней). Внесению предшествуют соответствующие консультации. У депутатов есть 14 дней, чтобы принять решение. Для наделения полномочиями достаточно простого большинства голосов. Если в регионе двухпалатный парламент, то решение нужно принимать на совместном заседании, при этом каждой палате положено голосовать отдельно. Парламент, разумеется, вправе отклонить внесенную кандидатуру или вообще не принять решение (не голосовать), в этом случае не позднее чем через семь дней Президент обязан внести повторное предложение (кандидатура может быть та же). Депутаты вправе вновь отклонить кандидатуру или отказаться принимать решение. В такой ситуации у Президента появляется право назначить временно исполняющего обязанности главы, но при этом ему следует в течение месяца провести консультации с парламентом по кандидатуре главы. По их итогам либо состоится третье внесение, либо парламент будет распущен президентским указом. Роспуск обязательно последует в том случае, если третье внесение закончится отклонением или отказом принимать решение.
Вопрос конституционности отмены прямых выборов уже обсуждался в главе 2 части 1. Здесь нужно добавить следующее. У многих специалистов вызвала недоумение формулировка «наделение полномочиями». Дескать, теория права знает прямые и косвенные выборы, знает назначение, но никакого «наделения полномочиями» не знает. Что это за новация такая? Представляется, что в действительности серьезного повода для критики здесь нет. «Наделение полномочиями» – это родовая формулировка, охватывающая и выборы, и назначение.
Если в Конституции говорится о назначении судей (п. «е» ст. 83, п. «ж» ст. 102, ч. 1, 2 ст. 128), а в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» – о назначении судей и выборах Председателя Суда, его заместителя и судьи-секретаря, то в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации» применительно к судьям, председателям судов, их заместителям используется для краткости именно родовая формулировка «наделение полномочиями».
Федеративное государственное устройство России исключает назначение глав Президентом или по крайней мере только одним Президентом, априори необходимо, чтобы в назначении участвовали представители регионов, лучше всего депутаты. Это возможно в форме либо дачи Президенту согласия на назначение заявленного им кандидата [150]