В последний день 2005 г. Президент подписал еще одну поправку к Закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…», а также поправку к Закону «О политических партиях», которые преследовали цель усилить партийную вертикаль и законодательную квазивертикаль, дополни тельно связать их с исполнительной вертикалью. Инициатором их принятия был Сурков.
Региональные парламенты теперь отнесены к числу субъектов, полномочных предлагать Президенту кандидатуры на должности глав. Инициировать этот вопрос вправе:
1 ) партия, список кандидатов которой по результатам парламентских выборов был допущен к распределению мандатов и получил по его итогам наибольшее число мандатов; 2 ) две и более партии, если списки каждой получили наибольшее и при этом равное число мандатов или если они образовывали блок, который участвовал в выборах, назначенных до отмены права партий создавать блоки, и его список получил наибольшее число мандатов – в этом случае выдвигается совместная инициатива.
В Законе прямо не сказано, но понятно, что право предлагать кандидатуры у парламентов появляется по истечении сроков полномочий глав и в случаях их досрочного прекращения (смерть, добровольная отставка, отрешение Президентом и пр.) Для того чтобы партийная инициатива стала предложением парламента, ее должны поддержать большинство депутатов. Когда инициатив две или больше, на голосование положено вынести все и предложением станет та, которая наберет наибольшее число голосов (оно, однако, должно быть не меньше чем большинство от числа избранных депутатов). В двухпалатных парламентах партийную инициативу надлежит рассматривать на совместном заседании, а голосовать в каждой палате отдельно. Разумеется, обеим палатам нужно высказаться «за» большинством голосов.
Предложение парламента поступит Руководителю Администрации Президента вместе с предложениями полпреда, и вместе же они будут отправлены главе государства. Так следует из поправки, внесенной в Положение «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица…» 11 февраля 2006 г.
Президент вправе отклонить все кандидатуры. В этом случае полпреду нужно будет подобрать новые. У парламента права еще раз предложить своего кандидата нет.
Прецедентов применения этого уточненного порядка было пока только два – в 2006 г. по инициативе «Единой России» Государственный Совет – Хасэ Адыгеи выдвинул в Президенты Асланчерия Тхакушинова, а в 2007 г. также по предложению «единороссов» Законодательное Собрание нового Красноярского края выдвинуло в Губернаторы Александра Хлопонина. В обоих случаях Президент согласился с депутатами. Правда, особо не скрывалось, что кандидатуру Тхакушинова предварительно отобрал полпред Дмитрий Козак. А у Хлопонина вообще не было даже потенциальных конкурентов.
В дальнейшем эксцессы, конечно, возможны, но их можно будет купировать еще на стадии рассмотрения инициативы в парламенте.
Во многих конституциях и уставах в 1990-е гг. закреплялось право региональных глав распускать парламенты. Прописано оно было и в Законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…». Там было сказано, что глава вправе распустить парламент, если тот принял конституцию или устав, закон либо иной нормативный правовой акт, который противоречит Конституции и/или федеральному конституционному закону, и/или федеральному закону и/или конституции или уставу, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а парламент не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения. Эта норма ни разу не применялась.
В 2007 г., по итогам нашумевшей истории с Законодательной палатой Великого Хурала Тывы (после прошедших в 2006 г. выборов группа избранных депутатов во главе с бывшим председателем палаты Василием Оюном длительное время оспаривала поражения ряда своих соратников в одномандатных округах и несколько месяцев отказывалась участвовать в заседаниях, чем блокировала работу Великого Хурала и спровоцировала политический кризис в республике), были введены дополнительные основания для роспуска парламентов главами. Теперь депутатов можно распустить если они либо не проводят заседания в течение трех месяцев подряд или со дня избрания, правда перед этим необходимо, чтобы факт их пренебрежения своими обязанностями установил суд (после вступления решения суда в силу у главы есть три месяца для принятия решения).
Мелочь, конечно, (особенно с учетом того, что парламенты обычно лояльны главам), но в определенных условиях может оказаться необходимой.
В 2006 г. был введен институт оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов. Его, разумеется, прописали все в том же Законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» (который после многочисленных правок 2003 – 2006 гг. стало просто невозможно читать).
Идея внедрения формального порядка оценки эффективности работы глав и их администраций разрабатывалась Козаком, ее активно продвигали Собянин и Якушев.
В Законе сказано немного. Во-первых, перечень показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов должен утверждаться Президентом. Во-вторых, главы теперь обязаны предоставлять Президенту доклады о «фактически достигнутых и планируемых значениях показателей». В-третьих, правовыми актами Президента и/или Правительства может быть предусмотрено выделение за счет средств федерального бюджета специальных грантов в целях содействия достижению и/или поощрения достижения наилучших значений показателей.
Указом от 28 июня 2007 г. был утвержден необходимый перечень показателей эффективности. В нем 43 позиции (рабочая группа Госсовета под руководством Якушева в 2006 г. предложила 127!). Среди них: объем валового регионального продукта, объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в расчете на одного человека, динамика налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета, реальная среднемесячная начисленная заработная плата работников в сравнении с предыдущим годом, доля населения с денежными доходами ниже региональной величины прожиточного минимума, уровень безработицы, уровень смертности, удовлетворенность населения качеством медицинской помощи и общего образования (процент от числа опрошенных), отношение средней цены одного квадратного метра общей площади на первичном (вторичном) рынке жилья к среднедушевым доходам населения в регионе. Более того, главы должны будут отчитываться и по таким показателям, как удельный вес населения, систематически занимающегося физкультурой и спортом и участвующего в культурно-досуговых мероприятиях и в работе любительских объединений (!!!).
Нет, разумеется, единая система исполнительной власти и пр. автоматически предполагает отчетность, причем формально прописанную и прозрачную отчетность глав регионов перед главой государства. Тем более после реформы 2004 г. Но во всем должна быть мера.
Грубо говоря, вместо показателей эффективности работы региональной исполнительной власти разработаны критерии оценки социально – экономической ситуации в регионе, которая зачастую зависит не только и не столько от качества работы действующей власти. Географическое положение, климат, наличие/отсутствие тех или иных природных ресурсов, формировавшаяся десятилетиями структура региональной экономики, складывавшаяся веками структура населения, последствия деятельности предыдущих руководителей региона и страны, деятельность и планы федеральных корпораций и регионального бизнеса, конъюнктуры мировых рынков наконец – эти и многие другие факторы определяют положение дел в регионе и обозримую перспективу.
Указ предписал Комиссии по совершенствованию государственного управления и правосудия (ее по должности возглавляет Руководитель Администрации Президента) разработать и утвердить до 1 августа 2007 г. перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов (!), методику оценки этой самой эффективности и форму доклада глав о достигнутых значениях показателей за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период (!!!). Доклады за 2006 г. главы были обязаны представить в Комиссию до 1 сентября 2007 г., на их основе ей поручалось подготовить сводный доклад Президенту. [202]
Никаких официальных заявлений относительно этих докладов ни в 2007, ни в 2008 гг. не делалось.
Одним из своих последних Указов (от 28 апреля 2008 г.) Путин передал полномочие по сбору докладов Правительству. Смысл этого решения стал понятен, когда Собянин в мае был назначен заместителем Председателя Правительства – Руководителем Аппарата Правительства (его предшественник на этой должности Сергей Нарышкин стал его же преемником на посту Руководителя Администрации Президента).
Заключение
Делать какие-то окончательные выводы относительно реформ 2000 – 2008 гг. рано. Некоторые из них еще не реализованы в полной мере. Эти строки пишутся в сентябре 2008 г. Путин ушел с президентского поста, но зато возглавил Правительство, а значит остался во власти. Поэтому нет даже формального повода подводить черту. Пока можно предложить лишь промежуточные тезисы.
1 . В 2000 – 2008 гг. Россию целенаправленно перестраивали в централизованную федерацию. Путинским реформам исторически предшествовали принятие Конституции 1993 г. и целый ряд централизаторских инициатив и мероприятий федеральной власти в 1993 – 1999 гг. За восемь лет, несмотря на отдельные ошибки, перекосы и даже нарушения Конституции, в целом удалось адекватно централизовать, «вертикализировать» Российское государство.
2 . Очевидно, что дальнейшая централизация (с переходом, например, к прямому назначению глав Президентом) избыточна, к тому же она означала бы уже фактический демонтаж федерализма, а это само по себе предполагает либо открытое нарушение основ конституционного строя, либо пересмотр Конституции. Теоретически последнее возможно, но на самом деле вряд ли целесообразно. По крайней мере в ближайшем будущем.