Возможно, в силу того, что высшее образование стоило дороже, ситуация в средней и высшей школах характеризовалась большим разнообразием. В 1880-е годы стали предоставляться государственные субсидии на оплату обучения талантливых сыновей бедняков (а по прошествии значительного времени — и дочерей), желающих посещать высшую школу, и здесь показательный пример дает Великобритания. С 1902 г., когда на смену ранее существовавшим школьным советам пришла централизованная организация, 56 мест из каждой тысячи в содержащихся за счет бюджета школах должны были предоставляться бесплатно. Через 27 лет эта цифра увеличилась в 2 раза. В 1932 г. была введена проверка нуждаемости, чтобы отличить родителей, которые могли платить за обучение своих детей, от тех, кто не мог. Хотя аналогичные меры предпринимались во многих других странах, среднее образование в основном оставалось доступным только среднему классу, и лишь после 1945 г. оно стало в какой-то мере всеобщим и бесплатным. В большинстве стран возраст окончания школы, первоначально установленный в 11 лет, впоследствии был повышен до 14 и, наконец, до 16 лет. Этот рубеж не решается пересечь даже современное государство со всей его самоуверенностью и непревзойденным аппаратом принуждения.
Поскольку высшее образование требовало высокого уровня квалификации преподавательского состава, правительства в меньшей степени могли его контролировать. Относительно немногие страны последовали примеру Германии, превратившей все университеты в государственные учреждения, а штатных преподавателей — в Beamter[547]. В других странах существовала тенденция к государственному субсидированию университетов; например, в Великобритании между мировыми войнами правительство предоставляло им от одной трети до половины дохода. Удивительно, что США стали одной из первых стран, в которых были основаны «государственные» университеты. Первым в 1766 г. открыл свои двери Ратджерс — университет штата Нью-Джерси. За ним последовал Университет штата Джорджия в 1785 г., Университет штата Вермонт в 1791 г., Университет штата Тенесси в 1794 г. и Университет Цинциннати в 1819 г.[548] Многие из этих публичных университетов были основаны в слишком отдаленных и недавно заселенных районах, куда не добирались частные платные учреждения. Не удивительно, что их престиж (и, предположительно, уровень обучения) со времени их основания и до наших дней, как правило, не достигал уровня последних.
Если университеты, за исключением университетов в тоталитарных странах, обычно имели право на собственную учебную программу, то средние, а тем более начальные школы не имели такой прерогативы. Следовательно, подготовка, которую они обеспечивали, часто зависела от политических требований момента. В зависимости от того, боялись или доверяли государства своим гражданам, больше внимания уделялось то практическим, то теоретическим дисциплинам. Хотя во всех странах, как правило, религия в школах вытеснялась (отечественной) историей, немецкие и особенно французские школы оказывались в эпицентре борьбы между церковью и государством. В Германии с 1872 г. Бисмарк вел Kulturkampf[549], во Франции в 1900 г. к власти пришло правительство радикалов, которое закрыло все религиозные школы вплоть до 1914 г., когда их вновь было позволено открыть. В век, когда все больше и больше людей получало избирательные права, желание государства контролировать учебный план отчасти мотивировалось необходимостью, как выразился один член британского парламента в 1867 г., «дать образование нашим господам». Однако демократизация не объясняла, почему практически в каждой стране детей все больше заставляли изучать «национальный» язык в ущерб родному. Ею также невозможно объяснить постоянные парады, салют перед флагом, пение гимна и поклонение героям, имевшие место во многих странах, не говоря уже о необходимости «воспитания верности одному кайзеру, единой армии, флоту» (Германия), о поддержке «расы» в ее «борьбе за существование» (Великобритания) и о недопущении «отставания национальной обороной мощи от других стран» (США)[550].
Наконец, установив надежный контроль над умами молодежи, государство перешло к формированию лояльности граждан, достаточно зрелых, чтобы понимать, что их реальный интерес состоит в хлебе, а не в зрелищах. В общем и целом, начало XIX в. было расцветом laissez faire. Многие из прежних институтов больше не существовали; государство, успешно проведя разграничительную линию между властью и собственностью, не желало ставить ограничений на возможное использование последней. Однако уже в 30-е годы XIХ в. ветер стал меняться. В Великобритании, на тот момент наиболее промышленно развитой стране, только за период с 1831 по 1842 г. было создано не менее 39 королевских комиссий, задачей которых был надзор за условиями жизни бедного населения. В результате получили широкую огласку такие факты, как повальная нищета; безнадзорные дети, которым вместо образования давали опиум, чтобы они сидели тихо, пока родители на работе; 14-часовой рабочий день для молодежи и стариков; условия труда, которые во многих случаях невозможно было назвать иначе, как ужасающими; заработная плата, которой даже в лучшие времена едва хватало, чтобы не умереть с голоду; отсутствие страхования от безработицы, несчастных случаев, болезни и старости[551]. Одни реформаторы искренне заботились о благосостоянии народа, мотивами других, составлявших большинство, был страх перед революционными последствиями, которые могли возникнуть, если ничего не делать. Каковы бы ни были причины, но государства занялись социальной и экономической жизнью такими методами и в такой степени, какие были абсолютно немыслимыми для прежних политических сообществ.
Первые фабричные законы, запрещавшие найм на работу детей младше девяти лет и ограничивающие рабочий день лиц младше 18 лет двенадцатью часами в день, были приняты в Великобритании в 1834 г. Как подразумевает их название, первоначально законы касались только фабрик; в 1842 г. они были распространены на рудники, в 1876 г. — на торговое судоходство, и в 1889 г. — на железные дороги. Закон 1844 г. запретил нанимать на работу женщин более чем на 12 часов в день — это был первый из весьма длинного списка законов, принятых современным государством в пользу женщин, исходя из того, что они слабы и нуждаются в особой защите. Уже в 1847 г. Парламент принял билль о десятичасовом рабочем дне, однако только с 1874 г. он стал применяться в отношении всех промышленных предприятий, в то время как для других рабочих, особенно продавцов и домашней прислуги, ограничения на продолжительность рабочего дня были приняты только в начале XX в. Для того чтобы обеспечить выполнение этих законов, а также правил техники безопасности, которые постепенно вводились в действие, начиная с 1840-х годов, была создана система инспекций. Вначале она часто встречала сопротивление не только со стороны работодателей, которых возмущало вмешательство в их дела, но и со стороны самих рабочих, которые не хотели, чтобы возможности заработка младших членов их семей были ограничены. Другие страны последовали за Великобританией, хотя неохотно, и зачастую спустя значительный промежуток времени. Например, в Германии 12-часовой рабочий день был введен только после объединения в 1871 г.; во Франции, где условия были в некоторых отношениях хуже, чем где бы то ни было, это произошло еще позже.
По мере того, как условия труда все больше попадали под контроль государства, оно стало распространять свое влияние и на другие сферы общественного вспомоществования. В 1834 г. в Великобритании была упразднена возникшая в эпоху Елизаветы старая система Спинхэмленда, при которой неимущим, живущим вне стен попечительских учреждений, выплачивались пособия или предоставлялась работа за счет обложения прихода, в котором они проживали. Дело не только в том, что увеличившееся финансовое бремя превысило возможности отдельных приходов, но и в том, что децентрализованная природа этой системы была несовместима с демографическими изменениями, которые принесла урбанизация. Место приходов заняли государственные работные дома, которые принимали людей на основании проверки их материального положения. Пытаясь снизить затраты, эти учреждения управлялись аналогично тюрьмам, при этом в них намеренно создавались как можно более тяжелые условия. Семьи подлежали разделению, самые невинные виды развлечений, такие как курение или игры, были запрещены, а работа была тяжелой и непривлекательной. Цель реформы, а именно снижение затрат, была достигнута; к 60-м годам XIX в. суммы, затрачиваемые государством на помощь бедным, сократились. Именно по этой причине реформа мало им помогла. Тем не менее, впервые власть была изъята у мировых судей и передана в руки центрального наблюдательного совета. Это обозначило важный шаг в построении современной британской государственной службы.
Первый закон об общественном здравоохранении был принят в Великобритании в 1848 г., в результате чего были созданы местные советы по здоровью, ответственные за водоснабжение, а также за мощение и уборку улиц и водоотвод. Закон оказался непопулярен, и в 1854 г. срок его действия не был продлен. Лондонская газета «Таймс» написала, что Джон Буль утомился от «постоянных субботних уборок». Однако к большому огорчению налогоплательщиков этот возврат к прошлому оказался временным. Отметим лишь некоторые вехи. В 1853 г. стала обязательной вакцинация от оспы (в 1898 г. было признано право родителей по религиозным мотивам не делать своим детям прививку). В 1858 г. был создан Главный медицинский совет для надзора над профессиональным образованием и выдачей лицензий в области медицины, хирургии и акушерства. В 1860 г. был принят закон о фальсификации пищевых продуктов, а 15 лет спустя местные власти для обеспечения выполнения этого закона получили право назначать экспертов по анализу продуктов питания. В 1890 г. был принят закон о душевнобольных, сделавший условием госпитализации душевнобольного согласие врача, назначенного государством; в 1899 г. были открыты первые роддома, хотя эта практика получила