Важным элементом социальной политики стало разделение функций федерального правительства, штатов и местных общин. На долю федерального правительства оставлялась только медицинская помощь беднейшему населению. Все остальные статьи соцобеспечения передавались властям штатов и более мелких административных единиц. В то же время для помощи федеральным властям был создан единый общенациональный фонд, который должен был действовать на протяжении ближайших четырех лет.
Еще одной составной частью рейганомики была программа дерегулирования (фактически не прекращения, а лишь некоторого ослабления регулирования) предпринимательской деятельности со стороны государства. Она была направлена в первую очередь на ослабление все более усиливавшегося в последние десятилетия бюрократического давления на частный бизнес. Теперь, в частности, ослаблялся контроль за ценами и за уровнем заработной платы, прежде всего минимальной. Были смягчены требования к степени очистки воды и воздуха промышленными предприятиями, что вызвало особо резкую критику со стороны защитников окружающей среды.
Немалую роль в осуществлении мероприятий рейганомики играла монетарная политика. Руководивший ею министр финансов Пол Волкер был «унаследован» Рейганом от Картера. С большим трудом согласившийся сохранить прежнего министра на своем посту, Рейган не раз затем выражал удовлетворение этим своим решением. Вместе со своим ближайшим помощником — руководителем бюджетного управления Дэвидом Стокманом (это управление находилось при министерстве, но подчинялось как министру, так и непосредственно президенту) Волкер, получивший блестящее экономическое образование в Гарвардском университете, а затем в Лондонской школе экономики, проводил жесткий курс на сдерживание денежной эмиссии, что, с одной стороны, вело к умеренному повышению цен, с другой — к резкому сокращению инфляции.
Пик инфляции пришелся на 1980 год, когда она составила рекордную цифру — 14,5 процента. В следующие годы инфляция неуклонно сокращалась и в 1983 году составляла 3 процента. По настоянию Волкера и при полном согласии Рейгана федеральным банкам, их отделениям на местах, региональным банкам была предоставлена значительно большая самостоятельность, хотя Волкер использовал различные инструменты, включая личное влияние через своих знакомых финансистов, чтобы убедить банкиров проводить курс на повышение учетных ставок, на увеличение стоимости займов и т. п. Говоря словами позднейшего исследователя, «даже наиболее влиятельные председатели [банков] вынуждены были “волкеризировать” свои учреждения»[368].
Однако усилия Волкера были бы недостаточными, если бы его не поддерживал талантливый и влиятельный молодой полуподчиненный Дэвид Стокман. Получивший экономическое (и параллельно теологическое) образование в Гарвардском университете и участвовавший в студенческие годы в выступлениях «новых левых», даже провозглашавший своей целью христианский коммунизм, Стокман, получив специальное образование и окунувшись в реальную действительность, резко поправел и вступил на политическую стезю. В 31 год он был избран в палату представителей, став самым молодым конгрессменом за всю историю США. Он ушел из Конгресса в 1981 году, приняв предложение возглавить бюджетное управление.
Совместными усилиями Волкера и Стокмана, а также их административного аппарата в жарких и порой непримиримых дискуссиях с конгрессменами власти добивались стабилизации финансов. Однако уменьшить дефицит бюджета не удавалось. Постоянно возникали все новые финансовые дыры, которые приходилось затыкать, не прибегая к ускоренной эмиссии денег. В результате за первый финансовый год президентства Рейгана (финансовый год в США начинается 1 октября) бюджетный дефицит не только не сократился, а увеличился с 900 миллиардов долларов до триллиона[369].
В следующие годы дефицит государственных финансов, несмотря на все усилия руководителей ведомств, продолжал расти. Это была одна из главных неудач рейганомики. Небезынтересно отметить, что один из основных проводников монетарной части этого экономического курса, Стокман, человек противоречивый, уже в конце 1981 года начал разочаровываться в нем, в результате чего в декабре 1981 года появилось его сенсационное интервью журналисту Уильяму Грейдеру. В нем Стокман признавался, что все чиновники, занимавшиеся бюджетными вопросами, действовали наугад, что никто из них «не понимал, что означают в действительности все эти цифры», что он и его сотрудники находились под влиянием «розовой мечты» о ежегодном экономическом росте на столько-то процентов, и вообще, что американская экономика «дала течь»[370].
Рейган вначале был крайне недоволен поведением руководителя бюджетного управления и прислушивался к тем помощникам, которые требовали его увольнения. Однако он был вынужден признать: в том, что говорил Стокман журналисту, было немало правды. Рональд записал в дневнике: «Может быть, и правда, что Дэвид — ренегат, но скорее всего его обвиняют те, кого он всегда считал своими хорошими друзьями»[371]. С руководителем бюджетного управления произошло объяснение за обедом, и президент признал, что никакой вины за ним нет.
Более того, к концу первого года новой администрации Рейган стал признавать, что простых решений в финансово-бюджетных и налоговых делах не существует. Его энергично убеждал в этом тот же Стокман. 8 декабря в дневнике президента появилась новая запись: «Стремясь сбалансировать бюджет, мы постоянно сталкиваемся с бюджетным дефицитом»[372]. Готовя проект бюджета на следующий финансовый год, Стокман и другие сотрудники смогли убедить президента в необходимости реального повышения некоторых налогов, хотя в документах это повышение тщательно маскировалось, буквально мимикрировалось с использованием описательной терминологии. Подписывая закон о бюджете в конце 1982 года, Рейган даже заявил: «Я думаю, будет ошибочно говорить об этом как о каком-то повышении налогов». И продолжал, поняв, что надо как-то объяснить реальное увеличение налогов: «Это — всего лишь регулирование после сокращения налогов в прошлом году»[373].
В действительности увеличивавшаяся инфляция, рост военных расходов, невозможность существенно сократить государственный аппарат вели к тому, что в следующие годы в администрации о сокращении налогов просто забыли.
Налоговая реформа 1986 года
Вновь вопрос о налогах был поставлен администрацией только в 1986 году, то есть тогда, когда Рейган включился в свою вторую избирательную кампанию. Связано это было с тем, что в предыдущие три года экономическая ситуация в стране по некоторым показателям вновь ухудшилась. В 1983 году дефицит федерального бюджета составил свыше 200 миллиардов долларов, что в три раза превысило соответствующий показатель 1980 года. Увеличились и долги правительства, составившие около 1,4 триллиона долларов против 900 миллиардов в 1980 году. Стремясь преодолеть финансовые трудности, администрация в 1984–1985 годах провела через Конгресс два закона, которые несколько улучшили ситуацию. Законы о сокращении дефицита и о сбалансированном бюджете, правда, не привели к ликвидации дефицита бюджета и государственного долга, но остановили увеличение и одного, и другого опасных отрицательных показателей.
Это позволило Рейгану в конце 1985 года вновь поставить вопрос о сокращении налогов и об упорядочении налоговой политики в целом. Администрацией Белого дома, бюджетным управлением и несколькими членами Конгресса (в их числе были как республиканцы, так и демократы) был подготовлен проект закона о налоговой реформе, внесенный на рассмотрение палаты представителей демократом Ричардом Гефардтом (штат Миссури), а в верхнюю палату — сенатором Уильямом Брэдли, также представителем Демократической партии (штат Нью-Джерси). Тот факт, что в обеих палатах формальными инициаторами нового законодательства являлись члены оппозиционной партии, должен был свидетельствовать, что обе партии (по крайней мере большинство их парламентариев) разделяют президентские опасения по поводу проблем с налогами.
Законопроект быстро прошел через палату представителей и был утвержден уже 17 декабря. В сенате прения продолжались почти полгода, в проект были внесены изменения, не затрагивавшие его существа. Зато он был утвержден 24 июня 1986 года почти единогласно (из ста сенаторов против голосовали трое). Согласно процедуре закон Гефардта — Брэдли, как его стали называть, был вновь направлен в палату представителей, одобрен ею и окончательно принят на совместном заседании двух палат. Он был подписан Рейганом 22 октября 1986 года.
Президент считал новый проект исключительно важным результатом своей политики оздоровления экономической ситуации в стране. Процедуру подписания он превратил в торжественный акт. На южной лужайке Белого дома были собраны представители обеих палат Конгресса во главе со спикером палаты представителей О’Нейлом и вице-президентом Бушем (напомним, что он по должности руководил сенатом), лидерами большинства и меньшинства, высшие правительственные чиновники, сотрудники президентского аппарата и прессы.
Перед подписанием закона Рейган выступил с речью, в которой ссылался на одного из основателей Соединенных Штатов Томаса Джефферсона, который в 1801 году говорил, что если Америка хочет стать великой страной, то ей необходимо только ограниченное правительство. Будучи в основном удовлетворенным содержанием нового закона, президент все же дал понять, что ожидает от законодателей новых мер по ограничению федеральной власти: «Несмотря на все экономические преимущества этой реформы, я надеюсь, что потом этот момент будет отмечен в истории как нечто большее: как возврат к первым принципам отцов-основателей»