Другая невыгодная особенность римской демократии состояла в том, что вожди ее принадлежали большею частью к одной группе оппозиции, выходили из того же класса нобилей, который держал в своих руках и политическую власть. Иных законных представителей своих интересов перед сенатом, кроме трибунов, народные массы не имели, а между тем трибунат давно уже сделался ступенью в служебной карьере нобилей, и если бы они допустили к трибунской должности людей низших классов, им пришлось бы скоро принять этих «новых людей» вообще в свою среду, в сенат и на высшие должности. Поэтому трибуны и в эпоху демократического подъема носят имена старинных городских фамилий, Семпрониев Гракхов, Аппиев Клавдиев, Фульвиев Флакков, Папириев Карбонов и т. п. По-видимому, в трибуны редко проходили люди всаднического звания, нечего и говорить о других еще ниже стоявших классах. Рассказы о римской старине, составленные под впечатлением социальной борьбы I века, подтверждают наше наблюдение. Только один раз в лице горячего трибуна Волерона из эпохи начального периода старой сословной борьбы мы встречаем человека, вышедшего из самой толпы, из солдат, только что испытавших всю тяжесть службы; все другие деятели эпохи борьбы патрициев с плебеями принадлежат к известным фамилиям, между ними есть родственники крупных сановников республики; не раз у демократического историка I в. проскальзывает жалоба, что между массой плебеев и ее вождями, трибунами, мало общего, как будто это люди разных интересов и понятий, что простой народ неохотно идет за трибунами, нередко изменяет им.
Итак, вожди демократии, «популяры», большею частью сами принадлежали к высшему классу. Можно было бы несколько видоизменить жалобу демократического историка или обернуть ее острие на самих вождей и сказать, что они не представляли в достаточной мере желаний и чаяний низших классов, наиболее нуждавшихся в защите. Это были, по большей части, люди посторонние крестьянству Италии и пролетариям, сельским и городским. Естественно у нас возникает вопрос: что же в свою очередь заставляло часть нобилей отколоться от той общественной группы, к которой они принадлежали, и, превратясь в вождей демократии, открыть борьбу со своими ровнями?
Мы уже видели, что часть нобилей не находила места в рядах правящих семей, в числе замещаемых ежегодно очередных должностей. Недовольные переходили в оппозицию и добивались изменения администрации в смысле расширения контроля, усиления правительственного вмешательства и увеличения служебного персонала. В реформах обоих Гракхов видное место занимает создание новых гражданских должностей. Для устройства наделов на основании аграрного закона 133 г. была устроена комиссия триумвиров, в которую, кроме инициатора, трибуна Тиберия Гракха, сел его тесть Аппий Клавдий и его брат Кай Гракх. Комиссия, при своих обширных судебных и административно-межевых полномочиях, нуждалась в большом числе подчиненных служащих: особенно должен был явиться сильный спрос на работу землемеров при больших проектированных переделах. Когда Кай Гракх через 10 лет двинул в дело свои широкие проекты поставок, проведения дорог и устройства заморских колоний, потребовалось сразу создать много новых должностей. Впоследствии обширный проект земельных наделов, выработанный Сервилием Руллом (64 г.), имел в виду образование большого штаба – не менее 200 – гражданских чиновников.
Высшим авторитетом над новыми должностями должны были сделаться трибуны, раньше не имевшие участия в администрации; напротив, предполагалось отстранить консулов, до тех пор стоявших во главе исполнительной власти, от пользования новыми административными кадрами. Дело явно шло к образованию двух служебных групп, одной, которая была связана со старой системой командований и заполняла собой сенат, другой, которая примыкала к народным избранникам, трибунам, и к народному собранию. Для массы незанятых нобилей, особенно для небогатых, разорившихся, эта новая служба представляла очень важный выход. При удаче, для народных вождей, трибунов, открывалась перспектива устроить новую правительственную коллегию, параллельную с сенатом. Когда нам описывают руководящее, почти единоличное положение Кая Гракха в 123–122 гг., эта возможность вырисовывается очень ярко. В Риме был момент, когда, казалось, руководящая роль перейдет к обновленной гражданской власти избранников и представителей триб.
Вообще если решиться провести резкие контуры для политических эпох римской истории, то можно найти в промежутке 150 лет от Сципиона Старшего до Цезаря четыре типа правящих сил, сменяющих друг друга: конквистадоры, сенат, трибуны и, наконец, колониальные императоры. Третий момент был самым преходящим, как и вообще демократия блеснула в Риме короткой полосой, определенной политической формы из ее преобладания не получилось, но тенденция ясно сказалась, тип правления наметился; во всякое случае, всевластию сената, создавшемуся в предшествующий период, был положен конец, аристократия была расстроена.
В 133 г. до Р.Х., в трибунство Тиберия Гракха, начинается сильный натиск оппозиции на сенатское правительство. С именем этого первого великого трибуна связывается преимущественно аграрная реформа, устройство крестьянских наделов из казенной земли. С проведением этой реформы в свою очередь связаны в традиции известные драматические; сцены столкновения между трибунами, апелляции Гракха к народу и суда над непопулярным трибуном. Но нельзя сводить содержание трибунства первого Гракха только к этому закону. Оно уже поставило на очередь все почти вопросы, волновавшие возникающую демократию, оно уже подняло все силы оппозиции. «Глава народной партии» успел в короткий срок объявить войну правительству сената по всей линии.
Только что досталось Риму богатое наследство царя Аттала в Азии, сенат собирался, по обыкновению, принять отчетность по доходам, сокровищам и денежным запасам Пергама, привезти движимость в Рим и распорядиться ею по усмотрению. Но Гракх предложил неожиданно раздать эти суммы народу, а именно тем мелким земельным владельцам, которые должны были получить наделы из казенной земли с тем, чтобы они могли воспользоваться пособием для устройства своих новых дворов, приобретения орудий и т. п. Эта мера не была только моментальным вмешательством популярного трибуна в сферу до сих пор бесспорного ведения сената. Гракх явно замышлял реформу всего финансового управления в центре и на местах. Он заявил, что дальнейшая судьба новой провинции Азии не подлежит ведению сената и что он сделает доклад народу о повинностях и устройстве городов, входящих в состав царства Аттала. Вероятно, в тесной связи с этим отнятием у сената новой провинции стоит еще одна мера Тиберия Гракха, которую позднейший историк считает лишь агитационным средством: в судебную комиссию, разбиравшую жалобы на действия провинциальных наместников, Гракх посадил впервые всадников в равном числе с сенаторами. Другими словами, это значило присоединить представителей класса, находившегося в оппозиции, к финансовому управлению, которое было до тех пор монополий правящей аристократической коллегии.
Тиберий Гракх символически резко обозначил кризис финансового и административного всемогущества сената: в борьбе за аграрную реформу он впервые, если судить по силе впечатления, произведенного на римское общество, применил трибунское veto в широких размерах. Правда, Полибий в описании строя римской республики упоминает о праве трибунов останавливать неугодные народу решения сената и не допускать созыв заседаний сената. Но в виду ограниченной компетенции народных собраний до Гракхов мы можем представить себе только один повод для подобного бойкота администрации – отказ в наборе солдат для непопулярной экспедиции, заявленный от имени триб их избранниками. Мера, принятая Тиберием Гракхом, была, без сомнения, первым крупным расширением средства старой политической стачки. Теперь трибун объявил приостановку всех дел, всей администрации и суда в городе: он угрожал штрафами сановным судьям, которые вздумали бы произносить приговоры, запретил казначеям делать вклады или производить выдачи из государственной кассы и приложил к ней свою печать.
Следует упомянуть еще о двух мерах Тиберия Гракха для того, чтобы дополнить картину широкого, почти всеобъемлющего характера его реформ. Во-первых, через народное собрание проходит закон о сокращении срока военной службы, затем закон об апелляции к народу от суда сановников. О последней мере наш источник (Плутарх) говорит лишь вскользь. Может быть, закон Гракха формулировал более точно и обставлял определенными гарантиями положение о личной неприкосновенности римских граждан, которое возводили к старинному lex de provocatione одного из основателей республики. Между тем и другим могло быть отношение, похожее на связь Habeas Corpus с неизвестным параграфом Великой Хартии. Закон Гракха вносил важный принцип: он признавал народ верховной судебной инстанцией; согласно же греческой политической теории, судебное верховенство народа составляет главный шаг к общему народному суверенитету во всей государственной жизни.
Как ни важен сам по себе аграрный закон Тиберия Гракха, его необходимо представить себе именно в обстановке этих других реформ, проектов и начинаний римской демократии. Так же как другие реформы Тиберия Гракха, он имел в виду удовлетворить широкие круги оппозиции. Общее содержание аграрного предложения Тиберия Гракха слишком известно, но неясны некоторые важные детали, а главное, много спора всегда вызывал вопрос о том, чьим интересам служила реформа и, обратно, какие общественные слои и в каком смысле были невыгодно задеты ею и должны были стать к ней в оппозицию?
Гракх предложил, исходя от принципа государственной; верховенства над ager publicus, ограничить право пользования землею из казенных угодий до 1000 югеров (250 десятин) на отдельных хозяев, ограничить права выгона на той же земле известным количеством голов скота и затем нарезать из полученных излишков крестьянские наделы по 30 югеров (около 7 десятин) в неотчуждаемое владение. Прежде всего, возникает вопрос, было ли это предложение об ограничении права крупных пользователей на оккупации или аренды и о разделе излишка безземельным и малоземельным новым шагом возникающей демократии, или же оно было повторением более старинной меры, реставрационной попыткой старшего Гракха, как говорит Моммзен?