К этой же второй половине правления Августа относится преимущественно установление ряда чисто бюрократических городских должностей, так называемых префектов, вполне зависимых от императора и чуждых республиканскому строю. Первый из этих префектов, городской полицмейстер появился, впрочем, уже раньше, в 25 г. Другие возникли позднее. Во 2 г. до Р.Х. девять отборных преторианских когорт, гвардия императора, стоявшая около Рима, и другие войска, поставленные в Италии, были подчинены двум префектам, которым дана была над солдатами уголовная юрисдикция. Немного позднее была учреждена должность начальника городских полицейских патрулей и пожарных команд, который заменил выборного эдила; и, наконец, в 6-м или 7 г. по Р.Х. для управления обширным делом хлебоснабжения столицы, после того как император сам брал на себя несколько раз curam annonae, был назначен его заместитель.
Появление этих чиновников отмечает каждый момент в судьбе городского управления Рима. Столица не составляла особой коммуны. В эпоху республики общеполитические учреждения и власти были вместе с тем ее городскими органами. Со времени падения правильных народных собраний и после дележа императора с сенатом в управление городом вступил полицейский бюрократический элемент, зависимый от императора. Бюрократия в городе Риме была вдвойне результатом империи: она возникла вследствие того, что в столице появился могущественный колониальный владетель, получивший перевес над старыми республиканскими учреждениями; но она была вместе с тем чуждой Риму ненациональной формой, принесенной из новых имперских колониальных владений, точнее из новейшей вотчины императора, Египта.
Огромный материал записей на папирусах и остраках (глиняных дощечках), открытый в Египте в самое последнее время, дает нам возможность нарисовать сложную организацию наиболее развитого чиновничьего государства, которое когда-либо существовало. Эллинистическая монархия Птолемеев, устроенная главным образом двумя администраторами III в., Птолемеем I Сотером и Птолемеем II Филадельфом, во многом примыкала к стародавней организации страны фараонов. При ближайшем ознакомлении с египетскими формами становится несомненным, что Август заимствовал отсюда ряд учреждений. Прежде всего, это и видно на устройстве столицы.
В Египте совсем не было столь типичных для Италии, Греции и Малой Азии городских округов с самоуправляющимися коммунами в центре. Египетские номы были территориями, в середине которых имелись лишь поселки городского типа, без особой городской автономии; весь округ разделялся одинаково на участки, которые местами носили характерное название «доли». «А город без выборных архонтов и булевтов, – говорит Моммзен, – не что иное, как звук пустой». Столица Египта, Александрия, не составляла исключения; она была построена по плану греческих городов и разделена на участки, которые носили старинные республиканские названия дем и фил; но она не имела самоуправления. В ней не было выборной думы, различные части городского хозяйства, благоустройства и администрации были распределены между чиновниками, назначаемыми царем. Из тогдашних городов Александрия со своим многочисленным, пестрым по национальному составу, подвижным и беспокойным населением, с громадным потреблением и подвозом припасов и фабрикатов, ближе всего подходила к Риму или даже могла соперничать с ним. Понятно, что новый владетель Египта заимствовал отсюда административные формы. В Августовых префектах повторяются александрийские чиновники. «Начальника ночного дозора» нетрудно узнать в римском praefectus vigilum с его командами для тушения по жаров и обхода города ночью. Экзегет был воспроизведен в префекте хлебоснабжения или, может быть, в префекте города, в римском полицеймейстере.
Заимствования с греческого Востока, особенно из Птолемеева Египта, идут еще гораздо шире. Таковы некоторые новые налоги, введенные Августом: однопроцентный сбор с покупки и продажи, образцом которому послужил птолемеевский пятипроцентный налог с наследств.
Новые административные и особенно финансовые функции требовали значительного штата служащих. В эпоху республики в провинциях служебный правительственный персонал был крайне невелик. При республиканском наместнике, совмещавшем в себе финансовое, военное и судебное управление, состоял всего какой-нибудь один квестор в качестве управляющего казной, может быть, несколько легатов. В императорском управлении рядом с наместником появляются финансовые прокураторы, судебные комиссары, командиры легионов, оценочные и податные чиновники. Все это сложное распределение административных специальностей в императорских провинциях составляет опять копию с подчиненного ему же египетского управления, где рядом с префектом Египта, т. е. губернатором страны, стояли судебный и финансовый начальник; а эта организация императорского Египта, в свою очередь, лишь воспроизводила птолемеевские порядки в той же стране.
Постепенно под влиянием примера птолемеевской администрации стала изменяться вся система обложения и финансового управления, откупа: заменяться прямой правительственной администрацией и контролем с обширным составом чиновников и фиксированным их вознаграждением. Вследствие этого стал разрастаться еще один новый большой разряд императорской бюрократии.
Благодаря массе новых должностей, как в провинциях, так и в метрополии, образовались два разных порядка службы, два разряда служебных лиц: старые магистраты народа римского и новые приказные чиновники императора, префекты, прокураторы и др. Первые избирались по имени народом, в действительности сенатом, занимали должности под старыми республиканскими названиями, принадлежали к старым служилым фамилиям. Вторые назначались прямо императором и сменялись по его усмотрению. Фактически они занимали должности весьма продолжительный срок; так например, третий из городских префектов при Августе, Пизон, оставался в должности до своей смерти в течение 20 лет. Императорские чиновники большею частью принадлежали не к высшему сенаторскому классу; они главным образом набирались из всадников. В числе крупных чиновников наместник Египта был всегда всаднического звания. Всадники составили настоящий служебный разряд императорской вотчины и императорского круга господства. Крупная буржуазия Рима и Италии, завоевавшая своими капиталами и при помощи своей корпорационной организации почти все культурные страны того времени, создавшая в экономическом отношении империю, сошла теперь на более скромное положение. Большие откупа последнего столетия республики, составляя хищнический способ государственного хозяйства, неизбежно должны были привести к кризису, к истощению податных сил плательщиков, а самый кризис был еще крайне усилен громадными конфискациями со стороны военных начальников и римских партий, которые вели между собою гражданские войны. Откупа естественно утратили значительную долю выгоды, и финансовым вождям становилось все труднее привлекать капиталы и сбережения в операции компаний.
К тому же исчезли или ослабели политические условия, которые в прежнее время благоприятствовали публиканам в приобретении больших государственных угодий, доходов и аренд. Партия аграрной реформы последней поры выступления демократии была, видимо, враждебна им: это можно заключить из поведения всадников во время заговора Катилины, когда им пришлось сплотиться крепко на стороне реакции. Но еще более проиграли негоциаторы с падением народных собраний: они лишились массовой публичной поддержки сберегателей и дольщиков, заинтересованных в финансовых спекуляциях. Опустение народных сходок было вместе с тем охлаждением биржи к эксплуатации провинций. Финансисты потеряли свое политическое значение.
Правда, империя продолжала расширяться. Но завоевания уже не были направлены на богатые старокультурные страны. Новые окраины не давали ни материала для больших поставок, ни основания для широкой податной эксплуатации. Вместе с тем римская администрация заметила практическое превосходство старинной эллинистической же системы податного управления, опять-таки наиболее выработанной в птолемеевском Египте: системы, в которой правительство берет на себя организацию сбора и контроля, ставит свой персонал сборщиков на жалованье и устраивает правильное счетоводство и проверку получаемых сумм. При этой системе роль самостоятельности и выгода арендующих подати откупщиков крайне сужалась. Государство, правда, не могло сразу перейти к этой системе: нельзя было так быстро завести себе тот подчиненный персонал и большой инвентарь, которым располагали публиканы, и нельзя было единовременным выкупом у них перевести все дело в руки казны. Легче всего было обойтись без посредства откупщиков в сфере взимания прямых налогов. Также вновь учреждаемые налоги, каков был сбор с наследств и налог на продажу товаров, организовались сразу по типу прямой казенной эксплуатации, согласно примеру эллинистических государств, откуда они и были заимствованы.
Значительная часть старого класса капиталистов, выросшего на эксплуатации провинций, выпустила, таким образом, из своих рук большие самостоятельные компанейские предприятия. Но она могла найти известное возмещение в новой канцелярской службе, заступавшей в налоговой системе место старых торговых оборотов. Правительство императорское не могло не ценить представителей этого класса, располагавших знакомством с провинцией, опытом в финансовом и счетоводном деле. Вот почему всадники образовали главные кадры имперской бюрократии: они стали одной из важнейших опор нового императорского режима. Это обстоятельство нашло себе яркое выражение в политическом отчете Августа. Именно там, где приходится говорить о событиях второй половины своего правления, он вставляет в обычную формулу: «сенат и народ римский» еще слова: «сословие всадников». Он как будто хочет сказать, что эта общественная группа – полноправный член коллективного тела государства.
Соответственно возрастанию императорского авторитета развиваются формы культа государя. Напрасно старались провести в этом смысле резкое различие понятий античного мира и христианской Европы. Едва ли правильно утверждать, что древность чужда разделению неба и земли, светского и духовного начала, внесенному будто бы впервые христианством. Едва ли верно считать культ императоров, их обожествление, наличность священников, кадящих богу-государю, исч