Александр КаменскийЭлиты Российской империи и механизмы административного управления
Элиты
История формирования элит Российской империи XVIII – начала XX века теснейшим образом связана с особенностями социальной структуры русского общества этого времени и ее эволюции, которые, в свою очередь, определялись двумя важнейшими факторами.
1. Незавершенность процесса формирования сословий в период до формального провозглашения России империей в 1721 году. Русское общество допетровского времени делилось на «чины», группы которых образовывали более крупные социальные страты служилых людей, городского населения (посадских), духовенства, казаков и крестьянства, отличавшиеся взаимопроникновением, подвижными границами и отсутствием юридически закрепленных привилегий. На границах этих страт находилось немало маргинальных групп – «гулящих людей», холопов и др., обеспечивавших относительно высокий уровень социальной мобильности. В сущности, единственной группой чинов с четко выраженным привилегированным статусом и с наиболее закрытыми для проникновения извне границами были чины Государева двора, формировавшегося на основе служебно-родового принципа. Однако, и эта социальная группа сложилась относительно недавно – в XV–XVI веках, по мере ликвидации удельной системы и расширения территории страны за счет завоевания и освоения регионов Поволжья, Приуралья, Дальнего Востока и Сибири, когда происходила инкорпорация в состав московской элиты удельных князей, татарских мурз и многочисленных представителей «выезжих» родов Западной и Восточной Европы2. Таким образом, уже на этом, формально «доимперском», этапе политическая элита имела полиэтничный характер. Одновременно с этим, уже во второй половине XVI–XVII веке, ограниченность численного состава Государева двора вела к тому, что представители одних и тех же родов находились и в составе этой элитарной страты, и за ее рамками – на городовой службе. Таким образом, принадлежность к элите определялась не происхождением, а чином, служебным положением. Именно с ним была связана и основная привилегия чинов Государева двора, так называемых «родословных людей», – право местничаться, восходившее к обычному праву и сопоставимое с традиционными привилегиями западноевропейских сеньоров, обеспечивавшими их независимость от королевской власти. Как и в Западной Европе, царская власть стремилась урезать эти привилегии. Уже в середине XVI века местничество было ограничено, а в 1682 году окончательно отменено. Другая привилегия чинов Государева двора – право владения вотчинами – не носила безусловного характера, поскольку, во-первых, сама вотчина не являлась в полном смысле частной собственностью, подобной родовой собственности западноевропейских сеньоров, а во-вторых, не была исключительной привилегией этой социальной страты. Помимо этого, движение по вертикали в рамках данной страты на практике зависело преимущественно от воли государя, и нередко на первые роли выходили люди относительно незнатные, но связанные родством с царскими женами или просто находившиеся «в милости» у государей. Именно члены Государева двора заседали в Боярской думе, назначались на командные посты в армии, руководителями приказов и воеводами на места.
В состав элиты Московской Руси входила также верхушка административного аппарата – думные и приказные дьяки, – люди не «родословные», но обладавшие зачастую крупными земельными владениями с крепостными крестьянами. Их участие в непосредственном управлении страной было, подчас едва ли не большим, чем «родословных» бояр, окольничих и стольников. Показательно, например, что Разрядный приказ, занимавший центральное место в приказной системе, традиционно возглавлял судья не из бояр, а дьяк.
К элитарной части населения допетровской Руси можно отнести также высшее православное духовенство. Его положение в государственной системе никогда не было таким, как, например, положение мусульманского духовенства в Османской империи, однако, оно участвовало в управлении страной, в частности, в принятии решений на земских соборах и заседаниях Боярской думы. Помимо этого, поскольку на протяжении длительного времени наряду со светским действовало и церковное право, представители духовенства исполняли судебные функции по отношению к определенным категориям населения и по определенным правонарушениям. Также, представители духовенства фактически управляли частью населения – крестьянами, проживавшими на церковных и монастырских землях. Вместе с тем, на протяжении всего московского периода наблюдается процесс постепенного вытеснения церкви из сферы политического управления, т. е. появляется тенденция превращения России в светское государство. Окончательное завершение этого процесса стало возможным в начале XVIII века, по мере переосмысления понятия «государство» и формирования новой идеологии, основанной преимущественно на ценностях светского характера.
С определенными оговорками, к московской элите можно отнести и немногочисленных представителей торгово-промышленной верхушки – гостей и купцов гостинной и суконной сотен. Их участие в управлении, помимо представительства на земских соборах, распространялось исключительно на города.
Уже в XVII веке на всей территории страны сформировалась единая двухуровневая система административного управления с приказами в центре и воеводами на местах. Приказы при этом были органами, сочетавшими в себе функции отраслевого, территориального и сословного управления с судебной властью, что отражало специфику социальной организации населения. На вновь осваиваемых национальных окраинах Поволжья, Урала, Сибири, Дальнего Востока шел процесс формирования местных элит, состоявших как из представителей родовой знати местных народов, так и русского населения. Центральная власть не вмешивалась в социальную организацию местных, в особенности кочевых, народов, стремясь лишь добиться от них повиновения и исполнения фискальных повинностей. Причем, характер этих повинностей отличался от повинностей великорусского населения и определялся спецификой соответствующих территорий. Так, в Сибири и на Дальнем Востоке большая часть коренных народов платила особый налог – ясак, и идентифицировалась как «ясашное население». Сохранялась и традиционная организация яицкого и донского казачества с выборными атаманами и старшиной, составлявшими местную элиту на соответствующих территориях. Что же касается русского населения окраин, то многие представители центральной власти – командиры воинских соединений, потомки казаков, участвовавших в покорении Сибири, – становились там собственниками крупных земельных владений, подчас значительно превышавших вотчины «родословных людей» в центральных районах страны, что фактически давало им власть над обширными территориями.
2. Вступление России в имперский период своей истории совпало по времени с петровской модернизацией, вызванной к жизни, среди прочего, несоответствием сложившейся системы административного управления имперскому, по своей сути, характеру государства. В ходе петровских преобразований первой четверти
XVIII века наблюдается переплетение и взаимодействие многочисленных, иногда прямо противоположных по своей направленности, процессов и тенденций, как отражающих движение к модерности, например, оптимизация и рационализация административного управления, так и воспроизводящих институты и механизмы «старого режима», прежде всего, крепостного права.
С одной стороны, налоговая реформа 1718–1724 годов разделила население страны на непривилегированную податную и привилегированную неподатную части. Одновременно, она привела к упрощению социальной структуры русского общества, ликвидации ряда маргинальных групп и, наряду с появлением корпуса направленных на социальное регулирование законодательных актов, создала правовую, а в значительной мере и социальную базу для формирования полноценных юридических сословий. Во второй половине XVIII века конструирование сословной структуры становится осознанной целью правительственной политики и приводит к юридическому оформлению сословного статуса дворянства и городского населения. Однако, с другой стороны, в целом процесс создания сословной структуры остался незавершенным.
Достичь желаемой структурированности общества в дореволюционной России так и не удалось: его социальные группы оставались взаимопроницаемыми, в нем по-прежнему сохранялись разнообразные маргинальные и промежуточные группы, обозначавшиеся обычно как «люди разных чинов» и игравшие важную роль как в экономической, так и в политической жизни. Усилия власти по прочерчиванию четких границ между отдельными социальными стратами, направленные на удовлетворение, прежде всего, фискальных интересов государства, постоянно приходили в противоречие как с реалиями хозяйственного развития страны, так и с интересами самого государства в иных сферах3. Другими словами, рационализация управления на бюрократических принципах приходила в противоречие со стремлением государства к воспроизводству и консервации сословной структуры западноевропейского типа, отягощенной при этом крепостным правом.
Другая тенденция, направленная на оптимизацию и рационализацию механизмов управления на основе принципов камерализма, привела к возникновению разветвленного бюрократического аппарата. Отдавая приоритет принципу профессиональной годности перед сословной принадлежностью, а также сталкиваясь с нежеланием дворян служить, Петр I создал систему, при которой верхушка бюрократии, в первую очередь и составлявшая политическую элиту империи, в сословном отношении принадлежала к дворянству, однако при этом имела довольно разнообразное происхождение. Порядок продвижения по службе вплоть до 1917 года регулировался Табелью о рангах, особенностью которой было установление соответствия между военными, статскими и придворными чинами, что означало формальное уравнение этих видов службы. Именно в Табели о рангах принцип годности был сформулирован наиболее четко, что привело, во-первых, к выдвижению в состав элиты дворянских родов, ранее в нее не входивших, и, во-вторых, к проникновению в ее ряды значительного числа выходцев из податных слоев. Показательно, что в первоначальном тексте Табели названия статских чинов обозначены преимущественно конкретными должностями в аппарате управления. Иначе говоря, по мысли Петра, принадлежность к элите обеспечивалась, в первую очередь, занятием определенной должности, которой соответствовал определенный класс Табели о рангах, достижение которого, в свою очередь, влекло за собой наделение дворянским достоинством. Таким образом, формально политическую элиту империи образовывали лица, достигшие на военной, статской или придворной службе чина одного из первых пяти классов Табели о рангах. Все они принадлежали к дворянскому сословию, хотя при этом одни были дворянами потомственными, а другие – в первом поколении.
Еще одним важным принципом петровской системы было требование выслуживать чины постепенно, начиная с низших. На практике, однако, в послепетровское время этот принцип зачастую не соблюдался. Так, состоятельный дворянин знатного происхождения, согласно Манифесту 1762 года, освобожденный от обязательной службы, мог получить придворный чин одного из первых классов и, таким образом, формально войти в состав политической элиты, при этом в реальности не принимая участия в управлении страной.
Между тем, элитарный статус дворянского сословия носил относительный характер. Наделение дворянства в ходе податной реформы привилегией освобождения от уплаты налогов государство компенсировало поголовной обязанностью дворян служить бессрочную службу в армии или в государственном аппарате. Противоречивость созданной Петром I социальной структуры привела к противоборству дворянства и государства, в результате которого дворянство добилось сначала ограничения срока службы 25 годами (1736-й год), а затем и полного освобождения от обязательной службы (1762-й год). С этого времени можно говорить о существовании в Российской империи одновременно двух взаимопересекающихся элит: положение одной определялось служебным статусом, положение другой было связано с происхождением, наделявшим ее закрепленными в законе привилегиями.
Господствовавшее на протяжении всего имперского периода представление об империи как о едином мире, сообществе, объединяющем народы и территории, а также прагматические соображения власти требовали взаимодействия русской элиты с национальными элитами окраин. Так, увеличение на протяжении XVIII–XIX веков территории страны, наряду с нехваткой квалифицированных кадров и в сочетании с особенностями политики на национальных окраинах, делали необходимым привлечение к управлению на местах представителей местного податного населения и национальных элит, постоянно рекрутировавшихся и инкорпорировавшихся, таким образом, в состав элиты и образовывавших местные элитарные группы. Начиная со второй половины XVIII века, в особенности после введения Учреждения о губерниях 1775 года, значительная часть должностей в местных органах власти замещалась выборными представителями сословий, прежде всего, дворянства и горожан. Наряду с созданием органов сословного самоуправления дворянства это создавало иллюзию участия сословий в местном управлении. Вместе с тем, самостоятельность местных элит, даже после создания органов сословного самоуправления – уездных и губернских дворянских собраний, оставалась крайне ограниченной, а уровень зависимости от центральной власти весьма высоким. По сути, дворянская сословная организация становилась частью государственного аппарата, ибо все дворянские должности, включая предводителя дворянства, по «Учреждениям» получали классный чин, которому в соответствии с Табелью о рангах имелся эквивалент в гражданской и военной службе. В итоге, независимость местных органов власти была в значительной степени мнимой, а выбранные на те или иные должности дворяне и горожане становились попросту государственными чиновниками, проводившими на местах политику центра. На национальных окраинах, в особенности на территориях, где процесс включения в имперское пространство еще не был завершен, а авторитет местных лидеров весьма высок, во главе вновь создаваемых учреждений нередко оказывались представители местной знати.
Уровень интенсивности процессов интеграции национальных элит в большой мере зависел от их изначального положения, а также правового статуса соответствующих территорий. Так, прибалтийское «рыцарство» на протяжении почти столетия после включения Прибалтики в состав империи настаивало на своем автономном статусе и сохранении традиционных привилегий и институтов сословного управления. Лишь на рубеже XVIII–XIX веков, когда центральная власть взяла курс на ликвидацию этих институтов и унификацию системы управления, как показывают историко-генеалогические данные, началась активная ассимиляция прибалтийских дворян путем заключения браков с представителями русского дворянства. С этого времени «остзейские немцы» начинают занимать видное место и при царском дворе, и в составе высшей бюрократии. По мере вхождения в состав империи территорий Северного Кавказа, Закавказья, а затем и Средней Азии и, с распространением на них общеимперской системы административного управления, начинается процесс инкорпорации местных элит в общероссийскую политическую элиту. При этом инкорпорация, например, грузинского дворянства происходит быстрее в силу конфессиональной близости к русскому. Напротив, автономный статус Финляндии в составе империи не способствовал интеграции местных элит в общероссийские структуры. Достаточно низкой на всем протяжении имперского периода была и степень участия в общероссийских структурах польской шляхты. Объясняется это, скорее всего, традиционным антагонизмом между русским и польским дворянством, подозрительностью центральной власти по отношению к полякам и сомнениями в их лояльности.
Что же касается городского населения великороссийских губерний, то на протяжении XVIII века его представители рассматривали свою работу в местных органах власти преимущественно как одну из форм повинности. Лишь к концу столетия соответствующие должности постепенно стали восприниматься как социально престижные и дающие как возможности социального роста, так и реальные властные полномочия. При этом из состава городского населения законодательно выделялась привилегированная верхушка – гильдейское купечество, именитые граждане, первостатейные купцы и др., – освобожденная от уплаты подушной подати, рекрутской и постойной повинностей и занимавшая, по сути, промежуточное положение между дворянством и основной массой податного населения. С начала XIX века представителей купеческой элиты награждали специальными орденами, почетными званиями и чинами. Создавая эти группы, центральная власть стремилась, с одной стороны, стимулировать торгово-промышленную деятельность, а с другой, остановить проникновение в ряды дворянства представителей торгово-промышленной элиты. Вместе с тем, следует отметить, что, с одной стороны, в силу особенностей условий предпринимательской деятельности в России XVIII – первой половины XIX века продолжительность пребывания конкретных семей в составе купеческой элиты была относительно невелика и ограничивалась, как правило, в среднем тремя поколениями. Лишь во второй половине XIX – начале XX века в России появляются семьи, обладающие крупными капиталами, ведущие характерный «буржуазный» образ жизни и заявляющие о себе как о самостоятельной политической силе в Государственной думе. С другой стороны, на протяжении всего XVIII века наблюдается процесс «одворянивания» купеческой элиты и «обуржуазивания» дворянства, свидетельствующий как о социальной мобильности населения даже на высших ступенях социальной лестницы, так и о несоответствии социальной организации общества тенденциям социально-экономического развития.
В состав политической элиты на протяжении XVIII века постепенно инкорпорируется и верхушка казачества, на которое государство последовательно распространяет принципы «регулярства». Процесс этот шел с немалыми трудностями и сопровождался вспышками сопротивления казаков, наиболее мощной из которых уже в имперский период стало восстание Е.И. Пугачева. Однако, его подавление привело к ускорению вхождения казацкой элиты в состав элиты общероссийской.
Особую часть политической элиты страны составляли представители высшего духовенства. Формально, после разрыва царя Алексея Михайловича с патриархом Никоном, а затем и в ходе церковной реформы Петра I, церковь была отстранена от участия в политической жизни страны. Однако, одновременно с этим государство видело в церкви одно из средств осуществления своей политики и возлагало на нее полицейские, судебные и иные функции. После проведения секуляризационной реформы 1764 года, окончательно лишившей церковь финансовой независимости, государство фактически воспринимало духовенство как особый разряд государственных служащих на жалованье. Вместе с тем и вопреки стремлениям государства, именно духовенство de facto превратилось в наиболее замкнутое и оформленное сословие. Еще в середине XVI века сложился обычай наследственности духовных должностей, со временем получивший законодательное оформление и сохранявшийся вплоть до 1867 года. В 1718–1722 годах в ходе податной реформы, предоставившей духовенству привилегию освобождения от подушной подати, были составлены штаты церковников, целью которых было ограничение численного состава духовенства. Также, духовенство было освобождено от рекрутской и постойной повинностей, а позднее и от телесных наказаний. По мнению некоторых исследователей, в сословной иерархии империи духовенство, подобно бюрократии, занимало двойственное, промежуточное положение полупривилегированной служилой группы4. Серьезной проблемой для государства и самого духовенства было определение сословного статуса заштатных, т. е. не имевших прихода, священников, а также братьев, сыновей и других членов семей священнослужителей. Государство стремилось использовать таких лиц, определяя их в разные виды статской и военной службы, а также в податные сословия. Вместе с тем, на практике высшее православное духовенство продолжало играть существенную роль в политической жизни страны и после церковной реформы Петра I и секуляризации церковных земель. Это обеспечивалось, во-первых, государственным статусом православия, во-вторых, моральным авторитетом таких известных иерархов, как Феофан Прокопович, архиепископ Димитрий Ростовский, митрополит Платон (Левшин), митрополит Филарет (Дроздов), протоиерей Иоанн Кронштадтский и др., и, в-третьих, использованием государством церкви для решения своих идеологических и политических задач. Так, в частности, важную роль в развитии русской культуры и науки играла осуществлявшаяся церковью духовная цензура. В 1817 году с учреждением Министерства духовных дел и народного просвещения усилилось влияние церкви на сферу народного образования. Власть, в свою очередь, поощряла иерархов к служению государству, начав с конца XVIII века награждать их орденами, выделяя таким образом из рядов духовенства элитарную группу. Сословная замкнутость духовенства была разрушена в 1860-е годы, когда доступ в духовные семинарии был открыт представителям иных сословий. Выпускники семинарий получили право поступать в университеты, а детям духовенства было разрешено поступать в гимназии и военные училища. С 1906 года представители духовенства входили в состав Государственного совета, избирались во 2-ю и 3-ю Государственные думы.
Положение духовенства иных конфессий определялось религиозной политикой государства на разных этапах существования империи. Неизменным, однако, оставалось признание православия официальной религией и запрет иным конфессиям на пропаганду своих вероучений с целью пополнения рядов паствы. Вместе с тем, осуществлявшаяся со второй половины XVIII века политика веротерпимости обеспечивала сохранение мусульманскими, католическими, протестантскими и иудейскими священнослужителями высокого социального статуса и морального авторитета в соответствующих общинах и на достаточно широких территориях.
В целом, основные черты сложившейся системы формирования политической элиты сохранялись и после реформ 1860-1870-х годов, поскольку в основе организации государственной службы по-прежнему находилась Табель о рангах; однако, социальное происхождение членов элиты стало еще более пестрым. При этом, наряду с системой государственных органов административного управления, согласно Земской реформе 1864 года, была создана система местных – земских – органов самоуправления на выборном начале. Поскольку выборная система основывалась на имущественном цензе, в большинстве губерний членами земств становились дворяне, однако, в земских учреждениях было и значительное представительство различных групп городского населения и даже крестьянства, что способствовало формированию особой социальной группы (земской интеллигенции) с властными полномочиями, распространявшимися на небольшие территории.
Подходя к рассмотрению элиты Российской империи не с социально-сословной, а с функциональной точки зрения, следует говорить, прежде всего, о двух группах – бюрократии и офицерском корпусе. Численный состав чиновничества (подсчитаны служащие центральных и губернских учреждений) к 1727 году достиг 4874 человек5. Согласно опубликованным в 1763 году (но не в полной мере реализованным) штатам государственных учреждений, численность чиновничества должна была составить 16 504 человека6. К концу XIX века эта цифра (включая земства и иные органы самоуправления) выросла в 19,5 раза и достигла 95 099 человек7. Значительно изменилось за это время соотношение чиновничества и населения: в 1727 году оно составляло 1:32288, а в 1897-м -1:310. Вместе с тем, этот показатель был ниже, чем в ведущих странах Западной Европы9. По своему социальному происхождению более 78 % чиновников середины XVIII века были не из дворян, причем более 48 % были потомственными приказными, более 10 % – из разночинцев, а остальные представляли практически все социальные группы населения империи. При этом около 20 % чиновников этого времени выслужили дворянство службой10. После издания Манифеста о вольности дворянства соотношение стало меняться в пользу дворянства, которое в начале XIX века составляло уже до половины российской бюрократии. Однако, после реформ 1860-х годов соотношение вновь изменилось в пользу разночинцев, к началу XX века составлявших уже до 75 % российского чиновничества. Национальный и конфессиональный состав бюрократии, в соответствии с политикой кооптации местных элит, также был достаточно разнообразным, однако, влияние национальной принадлежности на характер деятельности чиновника, в особенности в центральном аппарате, на протяжении имперского периода менялось по мере формирования понятия национальной идентичности. В целом, уровень лояльности общеимперским интересам у представителей национальных элит в высшей бюрократии, как и степень их ассимиляции, был весьма высок.
Что касается офицерского корпуса, то он сам по себе являлся одним из каналов рекрутирования местных элит. Причем, происходило это уже на стадии получения военного образования. Так, при создании в 1731 году Сухопутного шляхетского кадетского корпуса устанавливалось соотношение в нем русских и остзейцев – 3:1. При этом приписывалось, чтобы у русских кадетов в услужении находились выходцы из Прибалтики, а у остзейцев – русские, «дабы тем способом всякой наилучше другим языком обучаться и к оным привыкать мог»11. Уже в петровское время была установлена норма соотношения русских и иностранцев в составе офицерского корпуса 3:1, однако, реально иностранцы составляли в то время примерно 13 %. В начале XIX века, в период Отечественной войны 1812 года, число офицеров с «нерусскими» фамилиями было еще меньше – 9-11,1 %, и это при том, что значительную их часть составляли подданные Российской империи – выходцы с национальных окраин. В то же время, их доля в составе высшего командного состава русской армии была выше. По мнению В.М. Безотосного, карьерным успехам служивших в русской армии носителей иностранных фамилий способствовал и их более высокий, по сравнению с русскими дворянами, образовательный уровень. Из 550 генералов «нерусские» фамилии носили более 38 %, но при этом чуть менее половины из них были выходцами из Прибалтики, Закавказья и Польши, а остальные – представителями различных европейских государств, часть из которых также являлись российскими подданными. Вместе с единоверцами из Греции, с Балкан, из Закавказья православные в генералитете этого времени составляли 66,5 %. В начале XX века число лиц с иностранными фамилиями в составе офицерского корпуса несколько возросло и составило 15–20 %, главным образом за счет выходцев из Прибалтики12.
Структура административного управления
Система административного управления и механизмы ее функционирования на протяжении XVIII – начала XX века прошли в своем развитии несколько стадий, связанных с поисками оптимальной модели управления. При этом тенденции централизации власти и выстраивания властной исполнительной вертикали взаимодействовали с тенденциями децентрализации; происходила борьба принципов федерализма и территориальной автономии с принципом унитаризма; были опробованы различные модели взаимодействия центра и регионов, разнообразные формы прямого управления и самоуправления, а также их сочетания.
Уже в ходе петровских реформ была осуществлена реорганизация всей системы административного управления, органов власти в центре и на местах, их внутреннего устройства и функций, структуры взаимоотношений центра и регионов; переосмыслено само понятие «государство». В это время формируется европеизированное понимание подданства государству, отечеству, воплощением которого является государь, что имманентно предполагает наличие у подданных определенных прав.
Административные преобразования Петра I начались в 1699 году с создания органов самоуправления в городах, и с этого времени система управления стала четырехступенчатой: органы высшего управления – органы центрального управления и органы территориального (местного) управления. Дальнейшая реорганизация системы управления была напрямую связана с военными потребностями государства в условиях неудачно начавшейся Северной войны. Находясь по большей части вне Москвы,
Петр нуждался прежде всего в том, чтобы аппарат исполнительной власти был у него под рукой, и создавал новые учреждения (преимущественно канцелярии) там, где находился сам, не ликвидируя при этом старые. После основания Петербурга канцелярии расположились в новой столице, и со временем центр тяжести управления из Москвы переместился туда, а московские приказы превратились в филиалы петербургских канцелярий. В эти же годы фактически прекратилась деятельность Боярской думы, на смену которой пришла Консилия министров, первоначально возникшая как боярская комиссия, которой царь поручал управление страной во время своего отсутствия в столице. Со временем компетенция Консилии министров расширялась, распространяясь на всю территорию страны, а в ее состав вошли руководители важнейших приказов.
Первые же годы войны обнаружили неадекватность системы управления территориями по схеме приказ – уезд. Уже в 1701 году был создан особый административный округ вокруг Азова и Воронежа. В 1702–1703 годах, по мере завоевания Прибалтики, в качестве самостоятельной административной единицы выделилась Ингерманландия. Все эти нововведения были, по сути, апробацией новых методов управления и форм взаимоотношений центра и регионов, реализованных в ходе губернской реформы 1707–1709 годов, когда было создано 8 губерний (позднее их число возросло до 10).
Создание губерний означало кардинальное изменение всей структуры управления. Губернаторы, назначавшиеся из числа приближенных царю сановников, сосредоточили в своих руках всю административную, финансовую, судебную и военную власть над огромными территориями. В подчинении губернатора находился значительный штат чиновников различных рангов, а в уездных городах располагались воеводские канцелярии во главе с уездными комендантами. Вскоре обнаружилось, что и этого недостаточно, и управление столь обширными территориями с опорой лишь на уездных комендантов недостаточно эффективно, и к 1715 году в губерниях европейской России, Сибири и Урала возникают так называемые доли во главе с ландратами и соответствующими канцеляриями. Деление на доли было осуществлено исходя из определенного (около 5,5 тыс.) числа дворов, являвшихся на тот момент основной единицей налогового обложения. На смену долям в 1719 году пришли провинции во главе с провинциальными воеводами и провинциальными канцеляриями. Трехчленная система административного управления (губерния – провинция – уезд) закрепилась в России вплоть до новой губернской реформы 1775 года.
В исторической литературе нет единства мнений относительно того, означала ли губернская реформа дальнейшую централизацию управления или, напротив, децентрализацию власти. С одной стороны, вполне очевидно, что в результате реформы власть между центром и периферией перераспределялась, и царь фактически делегировал губернаторам часть своих властных функций. Причем, одним из следствий губернской реформы стала ликвидация в центре ставших ненужными областных приказов. Однако, на практике центральная власть не только не ослабевала, но, наоборот, укреплялась. Назначенные царем, полностью подотчетные и зависимые от него губернаторы становились глазами и руками самодержца на местах. По своей сути цепочка царь – губернатор – провинциальный воевода – уездный комиссар означала создание четкой и значительно более эффективной, чем прежде, вертикали исполнительной власти. В 1711 году она укрепилась еще больше с созданием Сената – высшего правительственного органа, которому подчинялись все приказы и канцелярии, и были подотчетны губернии.
Практически одновременно с Сенатом создаются также органы надзора – ведомство обер-фискала, на которое налагалась обязанность следить за исполнением законов чиновниками всех рангов, включая неправильные судебные решения, казнокрадство и взяточничество. В 1722 году на смену этому ведомству пришли органы прокуратуры.
Следующим этапом административной реформы Петра I стало создание коллежской системы, т. е. системы центральных ведомств с отраслевыми функциями. При создании коллегий за образец взяли шведскую систему центрального управления, основанную на принципах популярного в то время учения о камерализме. Согласно этому учению, каждое ведомство наделялось функциями в строго определенной сфере государственной жизни, причем его власть распространялась на всю территорию страны. Любые вопросы в ведомствах решались коллегиально, что, по мысли Петра, должно было уничтожить самоуправство прежних приказных судей, имевших единоличную власть. Для каждого учреждения определялось штатное расписание, т. е. вводился фиксированный состав служащих с фиксированным же жалованьем. «Присутствие» коллегии, т. е. те, кто непосредственно принимал решения, состояло из президента, вице-президента и трех членов. Обязанности всех чиновников, от самых низших до высших, жестко регламентировались, а каждое ведомство получало регламент, в котором определялись его функции, сфера компетенции и ответственность.
Первоначально в ходе реформы 1717–1718 годов было создано 9 коллегий: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия, Юстиц-коллегия, Коммерц-коллегия и Берг-мануфактур-коллегия. Первые три (в системе коллегий они занимали особое место, будучи подотчетны непосредственно государю) возникли на основе еще ранее созданных Петром учреждений, заменивших приказы. Большое значение имело и создание специального судебного ведомства – Юстиц-коллегии, заменившей сразу несколько судных приказов и отобравшей судебные функции у приказов иного профиля. В подчинении Юстиц-коллегии находились возникшие в 1719 году надворные суды в двенадцати городах, являвшихся центрами судебных округов, на которые была разделена страна, и которые не совпадали с границами губерний. Надворным судам подчинялись провинциальные суды в удаленных от мест расположения надворных судов центрах провинций и нижние суды в уездных городах. Создание этих учреждений, по существу, означало судебную реформу, и некоторые исследователи трактуют это как первую попытку разделения властей.
На протяжении XVIII века состав коллегий неоднократно менялся. Еще при жизни Петра их число пополнилось особой, Духовной коллегией – Святейшим Синодом, созданным после отмены патриаршества. Затем самостоятельность получила Мануфактур-коллегия. Также, статус коллегии обрела существовавшая первоначально при Юстиц-коллегии Вотчинная контора. При жизни Петра возникли и еще два центральных ведомства. Во-первых, это Главный магистрат, образованный в 1720 году для управления городами страны. В самих городах были созданы городовые магистраты и ратуши, заменившие земские избы. В их ведении оказалось все посадское население страны, различные категории которого были объединены под общим названием купечества. Другой коллегией, возникновение которой отражает специфику взаимоотношений центра и регионов, была Малороссийская. Сам факт возникновения, наряду с отраслевыми коллегиями, центрального ведомства территориального характера указывает на то, что проведение губернской реформы еще отнюдь не означало распространения принципов единообразия управления на всю страну. Сохранение особого статуса вновь присоединяемых территорий, к каковым относили и Украину, было данью средневековой традиции, но одновременно соответствовало особенностям нового, имперского представления о государстве как о конгломерате, объединяющем под единой властью разные народы и территории. В этом отношении подобное устройство Российской империи вполне совпадало с идеальным образом Римской и Византийской империй, по подобию которых конструировалось российское имперское пространство.
К январю 1725 года, когда умер Петр I, создание новой системы административного управления как в центре, так и на местах было в основном завершено. Это была довольно стройная и, по крайней мере в теории, достаточно эффективная для своего времени система. Ее бесперебойному функционированию мешало, однако, несколько обстоятельств. Во-первых, острая нехватка квалифицированных кадров. В России не было не только какой-либо системы специальной подготовки чиновников, но даже сети общеобразовательных учреждений, не говоря уже о высших учебных заведениях. Во-вторых, страна жила в состоянии постоянного финансового дефицита. Новый статус страны на мировой арене и продиктованная этим статусом необходимость содержать огромную регулярную армию и флот, новый бюрократический аппарат, современную дипломатическую службу, европеизированный императорский двор – все это в несколько раз увеличило расходы государства, при том что его ресурсы оставались столь же скудными, как и прежде.
Наконец, важную роль играл и географический фактор. Огромная территория страны, удаленность центра от окраин делали центральную власть фактически зависимой от местной, ведь именно на основании информации с мест принимались решения в столице, и именно эта удаленность вынуждала наделять местную власть максимально большими полномочиями. «Расстояния, несовершенство управления и институциональная неразбериха препятствовали централизации и интеграции и в значительной мере содействовали автаркии в ущерб самодержавию»13. Эти слова С. Беличенко, относящиеся к XIX веку, тем более справедливы для
XVIII столетия. При этом, в отличие от Прибалтики и Украины, на огромных пространствах Поволжья, Сибири и Дальнего Востока в XVIII веке власть в еще меньшей степени могла рассчитывать на создание аппарата посредством рекрутирования в него местного населения, но должна была направлять туда чиновников из центральных районов. С другой стороны, чрезвычайно высок был и уровень зависимости местной власти от центральной: ведь именно центр обладал исключительной прерогативой назначения на должности, насколько хватало сил контролировал местную власть и стремился максимально лимитировать ее самостоятельность. По существу, этот конфликт интересов был воплощением одного из важнейших противоречий в истории Российской империи. Центральная власть стремилась максимально контролировать периферию, справедливо видя в усилении ее самостоятельности угрозу дезинтеграции страны. Но при этом возможности контроля со стороны центра были ограничены, что вынуждало его наделять местную власть широкими полномочиями, ибо только так она могла удовлетворить его, центра, потребности в материальных и людских ресурсах.
Важным свойством новой бюрократической системы стала возросшая роль документа как средства управления. Петровские регламенты требовали тщательного документирования всех видов деятельности, в результате чего документооборот в стране вырос в несколько раз. Вполне естественным следствием стало то, что государственные учреждения не справлялись с потоком документов, дела решались крайне медленно, а число нерешенных дел постоянно росло, причем в первую очередь это касалось заявлений от населения. Все усилия центральной власти по ускорению прохождения дел оставались втуне. Это обстоятельство указывает на отсутствие у созданной Петром системы управления такого необходимого свойства, как оперативность, что стало особенно ощутимо после его смерти, когда на вершине власти часто оказывались люди, не обладавшие политической волей своего предшественника14.
В условиях тяжелейшего финансового кризиса новые правители страны – достаточно опытные и прагматично настроенные администраторы – вынуждены были прибегнуть к определенной корректировке петровского наследия, не затрагивая, впрочем, его существа. Выход из положения видели в сокращении расходов на армию и государственный аппарат. Помимо этого, вскоре в государственной машине обнаружилась лакуна, не позволявшая эффективно управлять страной. Эта лакуна была восполнена созданием последовательно Верховного тайного совета, Кабинета министров, Конференции при высочайшем дворе и Совета при императорском дворе. Произошло также сокращение штатов коллегий и числа самих центральных ведомств; в 1726 году в уездные города были назначены воеводы для ведения судных и розыскных дел. Позднее были ликвидированы надворные суды и Главный магистрат. С воцарением Елизаветы Петровны осуществили частичную реставрацию петровских учреждений, прежде всего центральных.
Новый этап реформирования системы управления наступил с приходом к власти Екатерины II. Одним из важнейших принципов, неуклонно проводимых ею в жизнь, стал принцип единообразия в системе управления на всей территории империи. В 1763 году в ходе реформы Сената он был разделен на 6 департаментов со строго определенной компетенцией каждого. Были определены функции Сената как высшей контрольной инстанции и высшего судебно-надзорного органа. Основной его задачей провозглашалось наблюдение за соблюдением законов. В том же году были опубликованы штаты местных учреждений, закрепившие петровские принципы службы за жалованье. Для всех чиновников был введен аттестат, утвержден единый формуляр послужного списка; для чиновников, прослуживших 35 лет, установлена государственная пенсия, равная половине оклада. В 1763 году ликвидировали также восстановленный после смерти Петра I Сибирский приказ, а Сибирская губерния оказалась в окончательном подчинении коллегиям на общих основаниях. Так было положено начало унификации управления на всей территории империи, продолженное затем ликвидацией гетманского правления на Украине, объявлением ее губернией и назначением туда губернатора, одновременно возглавившего и Малороссийскую коллегию. Однако, преобразования на Украине проводились постепенно и осторожно и оказались растянутыми на несколько десятилетий. Лишь в начале 1780-х годов там было учреждено три наместничества. С другой стороны, земли, вошедшие в состав империи после разделов Польши, сразу же получили систему административного управления общероссийского образца.
Вместе с тем, стремление к унификации сочеталось в политике Екатерины с тенденцией переноса центра тяжести во всей системе управления из центра на территории. За этой тенденцией стояло стремление избавить центр от решения местных проблем за счет придания местным органам власти большей самостоятельности, что отвечало и просветительской теории, которой руководствовалась Екатерина. По существу, это было и попыткой разрешить конфликт, о котором сказано выше. Сочетание широкого круга полномочий местной администрации (прежде всего, в хозяйственной сфере) с единообразной системой управления на всем имперском пространстве должно было придать всей конструкции большую устойчивость. Следует отметить, что попытки унификации системы управления в это же время предпринимались и в империи Габсбургов, но потерпели неудачу.
После провозглашения в 1775 году принципа свободы предпринимательства Российское государство постепенно самоустранялось от регулирования экономики, что выразилось, в частности, в ликвидации в 1780-е годы ряда отраслевых коллегий с передачей их функций на места и с сохранением в центре лишь ведомств, связанных с обороной, иностранными делами и финансами. Начало этому процессу было положено губернской реформой 1775 года. Страна была разделена на губернии с населением в 300–400 тыс. человек. Две губернии объединялись в наместничество во главе с наместником или генерал-губернатором. Никакие национально-исторические и экономические особенности отдельных территорий при этом во внимание не принимались, и речь шла лишь об удобстве управления. В течение первых десяти лет после начала реформы число губерний составило 25, но затем они были вновь разукрупнены, и их число составило 50. Приблизительно такое же число губерний сохранялось вплоть до конца XIX века. Губернии делились на уезды с населением в 20–30 тыс. человек. Провинции, таким образом, ликвидировались, и была принята двухчленная схема. Главой административной власти в уездном городе стал городничий с создаваемой при нем воеводской канцелярией. На территории уезда эти функции исполнял капитан-исправник. Он также представлял нижний земский суд, который был коллегиальным органом управления территорией уезда и обладал в основном полицейскими функциями. В городах сохранялись старые и создавались новые органы городского самоуправления – губернские и городовые магистраты – с выборными ратманами и бургомистрами, а также ратуши по посадам.
В реформе 1775 года наиболее ярко проявился принцип унификации управления на всей территории империи, что явилось одновременно и прямым продолжением губернской реформы Петра I. Именно с этого времени Россия окончательно становится унитарным государством, и такой принцип ее политического устройства уже не могли поколебать последующие отступления от него в самом конце XVIII и в XIX веке. Несомненно, этот принцип придавал устойчивость всей политической конструкции и способствовал длительному существованию России как имперского государства. Но он же постоянно содержал в себе потенциальную угрозу взрыва и обострения взаимоотношений как между отдельными территориями, так и между населявшими страну народами.
Устойчивость политического режима обеспечивалась и перераспределением власти между центром и регионами, при этом существо централизма оставалось неизменным. Обеспечение стабильности достигалось, в частности, тем, что часть должностей в местном управлении замещалась выборными представителями местного дворянства. Таким образом удовлетворялись интересы местных политических элит, которые одновременно интегрировались во властные структуры, и у них создавалось ощущение участия в процессе управления. По мнению Дж. Jle Донна, екатерининская реформа центрального управления носила также антибюрократический характер. Императрица заключила против бюрократии своего рода союз с аристократией, правившей теперь страной через своих ставленников – губернаторов15. Эта гипотеза, основанная на представлении о борьбе дворянских группировок, не находит достаточного подтверждения, однако, ослабление центральной бюрократии в результате реформы очевидно. Вместе с тем, как уже отмечалось, независимость местных органов власти была в значительной степени мнимой. В целом, однако, Екатерина II создала систему достаточно сбалансированную и в силу этого устойчивую.
В конце XVIII века этот баланс был нарушен Павлом I, который фактически осуществил контрреформу, восстановив центральные ведомства, ограничив права органов сословного управления с одновременной реставрацией некоторых традиционных органов самоуправления на Украине и в Прибалтике. Сложившаяся при Павле структура управления представляла собой комбинацию петровской системы с некоторой модификацией екатерининского времени, поскольку положения Учреждений о губерниях 1775 года отменены не были. Эта структура сохранялась и в последующий период. Для Александра I, вынашивавшего при вступлении на престол планы глубокого преобразования всего политического строя, вопросы взаимоотношений центра и периферии имели второстепенный характер и поэтому предпринятые им меры были направлены лишь на достижение большей эффективности управления в рамках уже существующей системы. Политика его преемника Николая I и вовсе предполагала консервацию существующих структур.
В первой половине XIX века наиболее существенным изменениям подверглись органы центрального управления. Согласно манифесту 8 сентября 1802 года была создана министерская система. Первоначально министерств было 8: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения и юстиции. Министры составляли Комитет министров, функции которого оставались неопределенными. В 1817 году было создано объединенное Министерство духовных дел и народного просвещения (просуществовало до 1824 года), в 1826 году – Министерство императорского двора и уделов, заменившее павловский Департамент уделов, в 1837 году – Министерство государственных имуществ.
Министерская реформа означала отказ от принципов коллегиальности и переход к единоначалию. Однако, министры по-прежнему были подотчетны лишь императору и Сенату. На первом этапе прежде существовавшие коллегии подчинялись соответствующим министерствам, однако, со временем превратились в их департаменты. После издания Манифеста 17 октября 1905 года и образования представительной власти в лице Государственной думы была декларирована подотчетность ей всех министров, а Комитет министров был заменен Советом министров, однако, на практике министры оставались в подчинении императора.
Еще одной новацией начала XIX века стало создание в 1810 году по проекту М.М. Сперанского Государственного совета, ставшего высшим законосовещательным органом Российской империи. В его компетенцию входило рассмотрение новых законов, вопросов внутренней политики, требующих уточнения действующего законодательства, вопросов внутренней и внешней политики в чрезвычайных обстоятельствах. Государственный совет, таким образом, должен был заменить возникавшие на протяжении XVIII века совещательные органы при императрицах, но, в отличие от них, он имел определенный законом статус. Парадоксальным образом, именно это обстоятельство значительно снизило реальное влияние совета в политической сфере. В период 1810–1906 годов члены Государственного совета назначались императором. Согласно законодательству, членом совета мог стать любой подданный Российской империи вне зависимости от сословной принадлежности, выслуженного чина, вероисповедания, возраста и пр., однако, на практике подавляющее большинство членов были дворяне. В состав совета по должности входили министры. В 1812–1865 годах председатель Государственного совета, ежегодно назначаемый императором, возглавлял Комитет министров. Первоначально при создании Совета число его членов достигало 35 человек, что делало практически невозможным принятие оперативных решений по вопросам текущей политики, а к началу XX века в составе Совета было уже и вовсе около 90 членов.
Реформа всей системы административного управления после Манифеста 17 октября 1905 года коснулась и Государственного совета. Отныне он рассматривал новые законы лишь после их обсуждения в Государственной думе, а половина его членов избиралась сроком на 9 лет от дворянства (18), духовенства (6), земств (по i от каждой губернии), Академии наук и университетов (6), организаций торговли и промышленности (12) и Финляндского сейма (2). При
Государственном совете действовал ряд департаментов и комиссий по различным отраслям управления, в том числе по делам Царства Польского (1832–1862) и Финляндии (1906–1917).
Наиболее значительные изменения в системе местного управления в XIX веке произошли после отмены крепостного права в 1861 году, радикально изменившей прежнюю социальную структуру общества. Согласно Положению о земских учреждениях 1864 года, были образованы новые, основанные на выборном начале, органы местного самоуправления – губернские и уездные земские собрания. В ведение этих органов были переданы вопросы строительства и содержания местных больниц, школ, дорог, благотворительных учреждений, распределения местных доходов, ведения земской статистики, предоставления поземельного кредита и др. Губернское земское собрание возглавлял губернский предводитель дворянства, оно осуществляло надзор за уездными земскими собраниями, а также губернской и уездными земскими управами. Последние, в свою очередь, были образованы на основе того же Положения 1864 года и являлись исполнительными органами земских собраний. Члены управ в количестве 6 человек избирались на земских собраниях раз в три года из числа депутатов – гласных. Председатель земской управы утверждался министром внутренних дел. Управы ведали имущественными и финансовыми делами земств. С образованием в июле 1914 года Всероссийского земского союза управы превратились фактически в его местные органы16.
Примечания
Статья представляет собой сокращенный вариант доклада, подготовленного при участии Е.Н. Марасиновой и М.Б. Лавринович.
1 См.: Фриз Г.Л. Сословная парадигма и социальная история России //Американская русистика. Самара, 2000. С. 121–162.
2 См.: Зимин A.A. Формирование боярской аристократии в России во второй половине XV – первой трети XVI в. М., 1988.
3 См.: Виртшафтер Э. Социальные структуры: разночинцы в Российской империи. М., 2002.
4 Золъникова Н.Д. Сословные проблемы во взаимоотношениях церкви и государства в Сибири (XVIII в.). Новосибирск, 1981. С. 4–5.
5 Медушевский А.Н. Утверждение абсолютизма в России. М., 1994. С.270.
6 Демидова Н.Ф. Бюрократизация государственного аппарата абсолютизма XVII–XVIII вв.//Абсолютизм в России (XVII–XVIII вв.). М., 1964. С. 239.
7 Velychenko S. Local Officialdom and National Movement in Imperial Russia: Administrative Shortcomings and Undergovernment // National Issues in Russian and East European History / Ed. by J. Morrison. N.Y., 2000. P. 79.
8 За основу подсчета взята численность населения России по I ревизии, приводимая В.М. Кабузаном, – 15 737 962 человек (Кабузан В.М. Народы России в XVIII веке. М., 1990. С. 77).
9 Velychenko S. Op. cit.
10 Троицкий СМ. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в.: Формирование бюрократии. М., 1974. С. 215. и ПСЗ. Т. 8. № 5881.
12 Безотосный В.М. Национальный состав русского генералитета 1812 года // Вопросы истории. 1999. № 7. С. 60–71.
13 Velychenko S. Op. cit.
14 О созданной Петром I системе административного управления см.: Анисимов Е.В. Государственные преобразования и самодержавие Петра Великого. СПб., 1997.
15 Le Donne J. Ruling Russia: Politics and Administration in the Age of Absolutism, 1762–1796. Princeton, N.J., 1984. P. 61; Idem. Absolutism and the Ruling Class. N.Y.; Oxford, 1991. P. 92–93.
16 Очерки истории административного управления см.: Административно-территориальное устройство России: История и современность. М., 2003.