Непродолжительный период правления Николая Павловича Игнатьева многие историки (П. Зайончковский, Н. Троицкий, В. Чернуха, А. Боханов) традиционно называют «эпохой лавирования», когда вокруг трона противоборствовали две партии — «мягких» и «твердых» консерваторов, и когда сам царь еще не решил, кому из них отдать предпочтение. Первая партия, возглавляемая самим графом Н.П. Игнатьевым, считала, что наряду с ужесточением борьбы с революционным подпольем необходимо предпринять целый ряд мер, направленный на привлечение либеральных слоев общества на сторону правительства. Вторая партия, лидерами которой являлись К.П. Победоносцев, М.Н. Островский и М.Н. Катков, напротив, была сторонницей предельно жестких мер в отношении революционеров и выступала против любого заигрывания с либеральной общественностью.
В связи с этим обстоятельством во внутренней политике самодержавия проявлялось постоянное блуждание. С одной стороны, в августе 1881 г. вышло правительственное распоряжение «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия», по которому министру внутренних дел и всем руководителям губерний было дано право объявлять на вверенных им территориях чрезвычайное положение, приостанавливать деятельность уездных земств и городских дум, закрывать любые торговые и промышленные предприятия и органы печати, арестовывать и предавать военному трибуналу всех неблагонадежных лиц, подозреваемых в антигосударственной деятельности, и т. д.
С другой стороны, правительство Н.П. Игнатьева осуществило ряд важных начинаний либерального толка. В частности, в ноябре 1881 г. распоряжением правительства была учреждена Особая комиссия для составления проекта преобразований местного управления под председательством члена Государственного совета, действительного тайного советника М.С. Каханова. В мае 1882 г. Н.П. Игнатьев представил Александру III проект созыва совещательного Земского собора, приуроченного к коронационным торжествам в Москве, намеченным на май 1883 г. Под давлением К.П. Победоносцева и М.Н. Каткова этот проект был категорически отвергнут, а сам генерал Н.П. Игнатьев отправлен в отставку. Новым министром внутренних дел и председателем Комитета министров был назначен граф Дмитрий Андреевич Толстой, которого даже С.Ю. Витте считал законченным реакционером, но незаурядным человеком.
Таким образом, в июне 1882 г. к власти в стране пришла партия твердых консерваторов, лидерами которой были сам граф Д.А. Толстой, его заместитель генерал И.Н. Дурново, обер-прокурор Святейшего синода К.П. Победоносцев и редакторы двух влиятельных правительственных газет — «Московских ведомостей» М.Н. Катков и «Гражданин» — князь В.П. Мещерский. Этот квинтет и определял внутреннюю политику самодержавия в первые годы правления Александра III.
В советской исторической науке (А. Зайончковский, Н. Троицкий, В. Чернуха) политический курс нового правительства традиционно называли продворянским и утверждали, что он целиком отвечал только интересам дворян-крепостников, которые открыто требовали восстановления крепостного права и отмены всех либеральных начинаний предыдущего царствования. В настоящее время многие авторы (А. Боханов, П. Савельев) справедливо полагают, что подобная оценка политического курса Александра III не вполне соответствует действительности, поскольку сам император всегда исходил из принципа отеческого попечительства над всеми сословиями империи.
В 1885 г. в журнале «Русский вестник» была опубликована статья «Современное состояние России и сословный вопрос» предводителя дворянства Симбирской губернии А.Д. Пазухина, в которой прямо заявлялось о необходимости восстановления всех сословных привилегий дворянства и проведения новой реформы земских и городских учреждений на строгих сословных началах. Глава правительства граф Д.А. Толстой сразу обратил внимание на эту интересную статью. Вскоре А.Д. Пазухин, возглавив канцелярию Министерства внутренних дел, получил поручение начать разработку проектов новых реформ, в частности, нового «Положения о земствах».
21 апреля 1885 г., в день столетнего юбилея екатерининской «Жалованной грамоты дворянству», Александр III обнародовал высочайший рескрипт, адресованный благородному российскому дворянству, в котором были официально изложены все основные положения новых преобразований, получивших в либеральной (А. Корнилов) и советской историографии (П. Зайончковский) название контрреформ.
В советской исторической науке (П. Зайончковский, Ю. Соловьев, В. Чернуха) в само это понятие традиционно вкладывался отрицательный смысл и вполне сознательно ставился знак равенства между понятием «контрреформы» и «реакция». По мнению ряда современных авторов (П. Савельев), данная трактовка «контрреформ» не вполне корректна, поскольку не во всем и не всегда правительство Александра III отрицало то, что было сделано в эпоху «великих реформ». В одних сферах (местное управление, судебная система) произошел определенный откат назад, однако в других сферах (военное строительство, государственная безопасность, экономика, финансы) наблюдались заметный прогресс и дальнейшее движение вперед. Необходимо учесть, что это были не спонтанные шараханья из стороны в сторону, а хорошо продуманная программа консервативных реформ, имевшая под собой солидную теоретическую базу. В частности, в основу новой реформы местного управления вместо прежней «общинной» теории была положена теория «государственного самоуправления», авторами которой были известные немецкие правоведы И. Гнейст и Г. Штейн. В настоящее время некоторые авторы (А. Боханов), будучи откровенными панегиристами и апологетами Александра III, вообще отрицают само понятие «политика контрреформ», что, конечно, вряд ли является продуктивным.
1) Первым законом в программе контрреформ стало «Положение о земских участковых начальниках», которое должно было нейтрализовать главный результат «великих реформ» — отмену крепостного права. Многие статьи этого «Положения» были настолько консервативны, что из 52 членов Государственного совета за его принятие проголосовали всего 13 сановников. Пользуясь своим «конституционным» правом, Александр III подписал этот законопроект, и он получил силу закона 12 июля 1889 г. Это «Положение» распространялось на 40 великорусских, малороссийских и новороссийских губерний, где было создано 2200 земских участков.
Согласно этому «Положению» все крестьянское самоуправление, созданное по реформе 1861 г., подчинялось земскому участковому начальнику, каковым мог быть только потомственный дворянин, назначаемый лично министром внутренних дел по представлению губернатора и предводителя губернского дворянства. Земским начальником мог быть только помещик, обладающий высоким имущественным цензом (свыше 200 десятин земли), с высшим образованием и трехлетним стажем работы на государственной службе или в качестве мирового посредника.
Земский участковый начальник получал неограниченную административно-полицейскую власть на территории вверенного ему участка, поскольку именно он осуществлял тотальный надзор за деятельностью крестьянских сельских и волостных учреждений, мог отменять любое их решение, смещать избранных должностных лиц сельского самоуправления (волостных и сельских старост), подвергать их телесным наказаниям и т. д.
В соответствии с этим «Положением» земские начальники получали практически неограниченную судебную власть, поскольку все члены волостных мировых судов, ранее избираемые крестьянами, теперь стали назначаться ими. Земский начальник мог отменить любое постановление волостного суда, а самих судей отстранять от должности, подвергнуть штрафу, телесному наказанию и даже аресту. Все постановления земского начальника были окончательными и не подлежали обжалованию. В рамках одного уезда учреждался съезд земских начальников.
Ряд современных авторов (Н. Троицкий) полагает, что эта контрреформа носила явно крепостнический характер, поскольку даже московский генерал-губернатор князь В.А. Долгоруков писал министру внутренних дел графу Д.А. Толстому, что «среди крестьян бродит подозрение, что новые органы правительственной власти есть не что иное, как первый шаг к их вторичному закрепощению». Их оппоненты (П. Савельев) не согласны с подобной трактовкой данного закона, поскольку считают, что он не затронул самих принципов выборности земств.
2) Вторым нормативным актом в программе контрреформ стало новое «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», подписанное Александром III 12 июня 1890 г. Формально этот акт сохранял принципы бессословности и выборности земств, однако в действительности эти принципы были серьезно ущемлены. По новому «Положению» выборность крестьянских представителей в земство упразднялась, поскольку отныне крестьяне могли избирать только кандидатов, из числа которых лично губернатор, с подачи съезда земских начальников, назначал гласных земств. Более того, бессословная избирательная курия землевладельцев превращалась в сословную курию дворян-землевладельцев. Имущественный ценз для дворян сокращался вдвое, а число гласных от этой курии значительно увеличивалось. Резко был повышен и имущественный ценз для городской курии, вследствие чего более половины прежних избирателей-горожан теряли избирательное право.
В результате всех этих нововведений во всех уездных и губернских земских учреждениях существенно поднялся удельный вес дворян-помещиков. В земских уездных собраниях с 42% до 55%, а в губернских собраниях — с 74 % до 90%. Еще выше доля помещиков была в составе уездных (72%) и губернских (94%) управ.
По новому «Положению» значительно ущемлялись права земств и, напротив, резко возросли функции губернской администрации. Отныне губернатор мог отменить любое постановление земств, контролируя их деятельность через специально созданный орган государственной власти — Губернское присутствие по земским делам в составе губернатора, губернского прокурора, губернского предводителя дворянства и четырех местных дворян-землевладельцев. Исторический опыт показал, что все попытки царского правительства «одворянить» земства и превратить их в придаток государственной машины не увенчал