В качестве приложения к Протоколу были также разработаны «Правила об управлении, хозяйстве и благоустройстве поселений близ железнодорожных станций Чарджуй и Бухара» [Логофет, 1909, с. 221–224], которые предусматривали структуру управления русских поселений, полномочия местного начальства и финансовое обеспечение их существования. Так, п. 1–2 Правил возлагали всю полноту власти в Чарджуе на местного «воинского начальника», который приравнивался по статусу к уездным начальникам, а в Новой Бухаре — «временно» на российского политического агента. Заведование хозяйственным развитием русских поселений осуществлялось указанными чиновниками, при каждом из которых находились по одному «депутату», избираемому от русских поселенцев и одному представителю бухарского эмира (п. 4). Начальство поселений обеспечивало поддержание в надлежащем состоянии дорог, тротуаров, арыков, соблюдение санитарных и противопожарных требований, безопасности в ночное время и т. д. (п. 7). Правоохранительную функцию осуществляли полицейские, набираемые из «нижних чинов» гарнизона в Чарджуе и вольнонаемных из числа местных жителей в Новой Бухаре (п. 3)[41]. Местный бюджет формировался за счет сборов с населения, а именно: 1) единовременного сбора по 5 коп. с каждой квадратной сажени участков; 2) ежегодного налога с недвижимости в размере 1 % ее стоимости или 10 % от дохода, получаемого с нее; 3) с торговли и промыслов, а также с извозного промысла (п. 8).
Ряд норм содержал отсылки к общеимперскому законодательству, что свидетельствует об изначальном включении русских поселений в Бухарском эмирате в административную и правовую систему Российской империи. Так, возведение построек в поселениях регламентировалось Строительным уставом (п. 6), ставки налога с торговли и промыслов определялись на основании ст. 32 Устава о городском и сельском хозяйстве (по продолжению 1876 г.), а с извозного промысла — Высочайше утвержденным мнением Государственного совета от 9 июня 1887 г. (п. 8).
Интересно отметить одну особенность Правил: ведущее положение в системе русских поселений принадлежало «Чарджуйскому воинскому начальнику», т. е. командиру гарнизона в Чарджуе, при котором русский политический агент формально имел что-то вроде совещательной функции. Полагаем, это положение отражало реальное соотношение влияния военного и дипломатического ведомств Российской империи в русской Средней Азии на момент разработки Протокола и Правил. Первоначально контроль над среднеазиатскими протекторатами находился в ведении властей Туркестанского края во главе с генерал-губернатором, которому подчинялся и «чарджуйский воинский начальник» — не только как главе краевой администрации, но и как командующему Туркестанским военным округом. Первые русские политические агенты, несмотря на официальную принадлежность к российскому МИДу, фактически также являлись представителями туркестанских властей[42]. В пользу этого свидетельствует, в частности, такой факт: когда в 1892 г. в Петербург отправлялось очередное бухарское посольство, туркестанский генерал-губернатор А. В. Вревский организовал его торжественную встречу не в Новой Бухаре, где была резиденция Политического агентства, а именно в Чарджуе, где находился военный гарнизон [Тураев, 1989, с. 54].
Но на рубеже XIX–XX вв., вероятно, в связи с довольно частой сменой туркестанских генерал-губернаторов, политические агенты назначаются уже напрямую руководством Министерства иностранных дел Российской империи и фактически приобретают бо́льшую власть в системе русских поселений, нежели начальники чарджуйского гарнизона[43]. Неслучайно С. В. Чиркин (сам недолгое время являвшийся российским дипломатическим представителем в Бухарском эмирате в 1917 г.) характеризует политического агента в 1910-е годы как «губернатора» всех русских поселений [Чиркин, 2006, с. 273].
Помимо Протокола и Правил, время от времени российские власти издавали дополнительные правовые акты, которые регламентировали те или иные аспекты функционирования русских поселений в Бухарском эмирате. Причем если одни из них имели важное значение и уточняли статус или правовой режим поселений, то другие могли регулировать и частные случаи. Так, 28 сентября 1898 г. Военный совет принял Утвержденное положение об открытии в Термезе продовольственного магазина II класса [ПСЗРИ, 1901, № 15 957, с. 922]. Думается, что издание такого специфического акта связано с тем, что поселение в Термезе являлось, прежде всего, военным гарнизоном на границе с Афганистаном, поэтому даже вопросы экономического развития Термеза относились к ведению военного ведомства Российской империи.
Отдельный блок правовых актов был посвящен организации судебной власти в русских поселениях: в течение 1887–1909 гг. был принят целый ряд нормативных документов, определявших судебную систему в русских поселениях, вводивший новые судебные должности (прежде всего — мировых судей) в отдельных населенных пунктах, подведомственность дел и т. п. При этом каждый новый акт все более расширял компетенцию русских судей в отношении местного бухарского населения: со временем к их ведению стали относиться дела не только с участием русских и бухарцев, но и с участием других иностранцев христианского вероисповедания. Высшей инстанцией по отношению к судам русских поселений (от мировых судей до самого политического агента включительно) являлся Самаркандский областной суд, что, в свою очередь, подтверждает полную интеграцию системы русских поселений в имперскую административно-территориальную и правовую системы. Расширение компетенции судебных органов русских поселений стало еще одним направлением для поэтапной интеграции эмирата в состав Российской империи и приобщения подданных эмира к российским правовым ценностям[44].
Наконец, для Памирского отряда с центром в Хороге в 1897 г., как уже отмечалось, была разработана туркестанским генерал-губернатором А. В. Вревским «Инструкция начальнику Памирского отряда». В первоначальном варианте Инструкции начальнику отряда было предписано осуществлять контроль за действиями бухарского наместника — бека Шугнана и Рушана и его чиновников (особенно в налоговой сфере), но при этом не вступать в прямые контакты с местным населением, а при поступлении жалоб от него — рекомендовать бухарским чиновникам изменить решения. Однако подобные ограничения довольно часто игнорировались и начальниками отряда, и их офицерами, как правило, более активно взаимодействовавшими с местным населением и занимавшими весьма жесткую позицию по отношению к бухарским чиновникам. В частности, нередко они брали под защиту местных жителей, которых бухарские беки подвергали несправедливым и жестоким наказаниям, не позволяли эмирским чиновникам совершать злоупотребления при сборе налогов и проч. Это вызвало необходимость издания нового варианта «Инструкции начальнику Памирского отряда» в сентябре 1902 г. В ответ на постоянные жалобы бухарских чиновников на самоуправство русских офицеров на Памире (а также и на аналогичные претензии русских политических агентов в Бухаре) в инструкции прямо предписывалось офицерам отряда не вмешиваться «в дела бекства», а передавать информацию, полученную от местного населения вышестоящему начальству — военному губернатору Ферганской области и генерал-губернатору Туркестанского края, которые уже дипломатическими методами должны были решать возникшие проблемы [Халфин, 1975б, с. 38–39, 56].
Революционные события начала XX в. и их отражение в имперском законодательстве лишь подтвердили, что российские власти всех уровней рассматривали русские поселения на территории Бухарского эмирата как неотъемлемую часть империи, полностью интегрированную в ее политико-правовое пространство. Во время волнений 1905–1907 гг. в русских поселениях, как и в Туркестанском крае, было введено чрезвычайное положение, переброшены дополнительные войска [Фомченко, 1958, с. 34–35]. В дальнейшем именным указом от 29 июля 1909 г. в ряде административно-территориальных единиц Туркестана чрезвычайное положение было заменено на «состояние усиленной охраны», причем Чарджуй фигурирует среди них наравне с Самаркандом и Ташкентом [ПСЗРИ, 1912, № 32 437, с. 704]. Позднее именным указом от 28 августа 1912 г. это состояние было продлено «в городе Ташкенте, в Ташкентском, Чимкентском, Аулиэатинском, Перовском и Казалинском уездах Сырдарьинской области, в Верненском и Пишпекском уездах, Семиреченской области, в Самаркандской, Ферганской и Закаспийской областях и во всех русских поселениях в пределах Бухарского ханства» [ПСЗРИ, 1915, № 38 063, с. 1421] (курсив наш. — Р. П.).
Во время мощного восстания 1916 г. в Казахстане и Центральной Азии по распоряжению Штаба Туркестанского военного округа территории, прилегающие к Туркестанской железной дороге, для более эффективной их охраны были разбиты на 12 участков, и одним из них (12-м) стал участок «Бухара — Термез с веткой Карши-Китаб» [Восстание, 1960, с. 727]. В данном случае нельзя не отметить, что в условиях чрезвычайной ситуации на территорию формально независимого Бухарского эмирата в полной мере распространялись распоряжения туркестанской военной администрации.
Февральская революция 1917 г. также оказала влияние на ситуацию в русских поселениях, лишний раз продемонстрировав их близость к «внутренним» регионам Российской империи. В них, как и по всей России, после падения монархии стали создаваться новые органы власти — исполнительные комитеты Временного правительства [Фомченко, 1958, с. 43, 44]. 9 мая 1917 г. они провели съезд, на котором провозгласили создание Областного исполнительного комитета, который возглавил сотрудник Российского политического агентства (с 17 марта — российское резидентство [Архив, 2001, с. 124]) П. П. Введенский, сам некоторое время исполнявший обязанности русского дипломатического представителя в Бухаре. Одновременно с Областным исполкомом Временного правительства был создан и «альтернативный» орган власти (опять же — как и в большинстве регионов Российской империи) — Областной совет солдатских и рабочих депутатов [Генис, 2003, с. 107]. Интересно отметить, что хотя исполкомы русских поселений и контролировались руководством российского резидентства, последнее весьма четко разграничивало свои обязанности как начальства русских поселений и как дипломатического представительства в Бухарском эмирате. Это выразилось, в частности, в том, что А. Я. Миллер (последний агент и первый резидент России в Бухаре в октябре 1916 — апреле 1917 г.) всячески старался добиться от исполкома Новой Бухары невмешательства в его отношения с властями эмирата [Там же, с. 93].