Одним из важнейших показателей позиции Временного правительства стал провозглашенный им принцип соблюдения всех международных договоров, «принятых павшим режимом», о чем были разосланы телеграммы российским дипломатическим представителям в зарубежных государствах [Васюков, 1966, с. 27–28]. В отношении Средней Азии это означало сохранение в силе договоров между Российской империей, Бухарским эмиратом и Хивинским ханством, заключенных в 1873 г. и фактически установивших российских протекторат над этими государствами. Более того, некоторые наиболее радикальные члены Временного правительства (в частности, А. Ф. Керенский) продолжали отстаивать необходимость окончательного включения Бухары и Хивы в состав России, тем самым следуя линии российских властей начала 1910-х годов [Россия, 2011б, с. 28][117]. Сложившаяся ситуация в полной мере устроила бухарского эмира Сейида Алим-хана (1910–1920) и хивинского хана Исфендиара (1910–1918), которые немедленно выразили свою лояльность Временному правительству, одобрили продолжение участия России в Первой мировой войне и даже подкрепили свою позицию в материальном выражении [Архив, 2001, с. 159; Погорельский, 1968, с. 121; Тухтаметов, 1969, с. 119–120].
Однако сохранение текущей ситуации ни в коей мере не устраивала население среднеазиатских ханств, чьи настроения подогревались представителями русского населения Бухары и Хивы — рабочими, солдатами, политизированными представителями чиновничества, ссыльными революционерами и т. д. Поэтому уже в начале марта 1917 г. Временное правительство начало демонстрировать намерение произвести перемены в своих среднеазиатских владениях и протекторатах. Полагаем, слово «демонстрировать» в данном случае является наиболее уместным, поскольку первоначальные преобразования свелись лишь к номинальной замене имперских институтов в Туркестане и Бухаре — при фактически полном сохранении прежнего курса с целью поддержания контроля над ханствами Средней Азии путем небольших уступок им в политико-правовой сфере [Зиманов, 1976, с. 92].
В соответствии с циркуляром Временного правительства «Об устранении губернаторов и вице-губернаторов от исполнения обязанностей с возложением управления губерниями, в качестве губернских комиссаров Временного правительства, на председателей губернских земских управ» [Сборник, 1917, с. 8–9], было объявлено об упразднении должности Туркестанского генерал-губернатора. Правда следует отметить, что Временное правительство видело это «устранение» в качестве временной меры, а ряд членов Временного правительства (в том числе П. Н. Милюков), активно возражали против отмены этого института [Архив, 2001, с. 21]. Вместо генерал-губернатора вводился коллегиальный орган управления краем — Туркестанский комитет Временного правительства, права и обязанности которого также распространялись на Бухарский эмират и Хивинское ханство [Сборник, 1917, с. 12]. Объем генерал-губернаторских полномочий фактически полностью перешел к этому комитету, отличавшегося от прежнего единоличного главы Туркестанского края не только коллегиальностью, но и тем, что в него вошли бывшие депутаты Государственной Думы именно от Туркестана. Как видим, новые власти постарались принять во внимание знакомство членов нового регионального органа власти с местными политическими и правовыми реалиями, что далеко не всегда учитывалось прежде при назначении генерал-губернаторов.
На очередном заседании Временного правительства 17 марта 1917 г. было принято решение о переименовании Российского императорского политического агентства в Бухаре в Российское рези-дентство [Архив, 2001, с. 124]. Инициатива переименования принадлежала последнему императорскому агенту А. Я. Миллеру, который в телеграмме министру иностранных дел П. Н. Милюкову 13 марта 1917 г. писал: «Принимая во внимание неверное толкование массой русского населения титула: [политический агент] и вызываемое этим недоверие… не будет ли признано возможным заменить „политический агент“ титулом „российский резидент в Бухаре“» [Шестаков, 1927, с. 80]. Таким образом, если в Туркестанском крае произошла настоящая замена одного административного органа другим, в Бухаре Временное правительство ограничилось формальной сменой «старорежимного» названия агента на новое — резидент, и «новую» должность продолжал занимать А. Я. Миллер. Впрочем, его пребывание на этом посту оказалось недолгим: уже в апреле его сменил С. В. Чиркин, который в сентябре был заменен В. С. Елпатьевским.
Кроме того, изменения в административно-территориальном управлении, происходившие в России, нашли отражение и на территории Бухарского эмирата в виде формирования территориальных исполнительных комитетов Временного правительства: исполкомы появились в русских поселениях на территории бухарских городов (Новая Бухара, Чарджуй, Керки, Термез, Карши, Зиадин и Кизил-Тепе), которые находились в ведении Туркестанского комитета. В мае 1917 г. состоялся съезд исполнительных комитетов, на котором был выбран глава исполнительной власти в русских поселениях эмирата — областной комиссар. Характерно, что и эту должность занял чиновник бывшего политического агентства П. П. Введенский — заместитель А. Я. Миллера (к этому времени сам исполнявший обязанности резидента) [Генис, 2003, с. 107–116]. Тем не менее введение новых должностей, попытка найти компромисс между различными группировками на некоторое время позволили констатировать восстановление политического баланса в Бухарском эмирате — пусть и весьма хрупкого.
Гораздо более драматично складывалась политическая обстановка в Хивинском ханстве, в котором центральная власть и в имперский период была куда более слабой, а влияние российской пограничной администрации — менее значительным, чем в Бухаре. До Февральской революции в ханстве даже не было российского официального представителя: его функции (до некоторой степени аналогичные обязанностям политического агента в Бухаре) выполнял начальник ближайшего к Хиве административно-территориального подразделения Туркестанского края — начальник Амударьинского отдела.
Узнав о революции в Петрограде, население отдела уже в начале марта сформировало советы рабочих и солдатских депутатов, которые 7 марта 1917 г. приняли решение отстранить «царское» руководство отдела и передать всю полноту власти Комитету общественной безопасности, контролируемому советами [Садыков, 1972, с. 182]. Однако вскоре из Ташкента в Амударьинский отдел (в качестве нового начальника) был командирован генерал-майор М. Мирбадалов, ранее являвшийся генералом для поручений при командующем Туркестанским военным округом. Вместе с хивинским ханом Исфендиаром (вернувшимся с отдыха в Крыму) он появился в ханстве, став одновременно начальником русского гарнизона в Хиве и комиссаром при хане. Фактически именно он стал отвечать за обеспечение правопорядка в Хивинском ханстве, хотя никакого нормативного закрепления его полномочий не существовало [Погорельский, 1984, с. 185]. Только в мае 1917 г. Туркестанский комитет приступил к разработке «Положения о комиссаре Временного правительства Российской державы в Хиве», в августе оно было утверждено и в сентябре направлено на утверждение Временного правительства в Петроград ([Галузо, 1928, с. 72–74]; см. также: [Погорельский, 1968, с. 132–133]). Таким образом, три последовательно сменивших друг друга военных комиссара Временного правительства в Хиве (генерал М. Мирбадалов в марте — мае, подполковник Б. П. Тризна в июне — августе и полковник И. М. Зайцев в сентябре — октябре) действовали, не обладая формально закрепленными полномочиями.
Следует подчеркнуть, что комиссар в Хиве был военным, а не дипломатом, и создание такого поста свидетельствовало о намерении Туркестанского комитета решать политико-правовые проблемы Хивинского ханства преимущественно силовыми, а не дипломатическими методами. Это свидетельствует о куда более сложной обстановке в Хиве по сравнению с Бухарой, где российский резидент А. Я. Миллер резко воспротивился иниациативе Туркестанского комитета также ввести пост военного комиссара. 30 марта 1917 г. он писал в телеграмме, направленной в МИД: «Применение в Бухаре проектированного для Хивы военного комиссарства представляется совершенно невозможным прежде всего в виду несомненного наличия либеральной организованной группы, коей необходимо дать возможность высказать свои взгляды на ближайшие задачи, лежащие на бухарском правительстве, и дать возможность найти компромисс под ближайшим руководством резидентства с консервативной партией» [Шестаков, 1927, с. 88]. Таким образом, российские представители в Бухаре полагали, что политическое развитие эмирата позволяет решать большинство проблем политическими, а не военными методами и делали ставку на дипломатию, с чем в конечном счете согласились и центральные власти.
Сформировав новые органы власти в среднеазиатских владениях России, Временное правительство приступило к рассмотрению вопроса о реформах в Бухарском эмирате и Хивинском ханстве. Во многом к этим действиям российские власти подталкивали представители зарождающихся политических партий в самих Бухаре и Хиве, известные как джадиды (чуть позже их стали называть, соответственно, младобухарцами и младохивинцами). Связав с приходом к власти Временного правительства ожидания значительных перемен в своих ханствах, джадиды очень быстро убедились, что новые власти России отнюдь не спешат проводить реформы в Средней Азии и решили сами обратиться к Временному правительству, требуя активизировать реформаторскую деятельность в Бухаре и Хиве [Россия, 2011б, с. 29; Ходжаев, 1970, с. 98]. Опасаясь, что, если процесс реформ не будет инициирован со стороны России, политические силы Бухарского эмирата и Хивинского ханства начнут его сами, Временное правительство было вынуждено согласиться на проведение реформ.
Предложения по основным направлениям реформ в Бухаре были разработаны российским резидентом А. Я. Миллером, который 20 марта 1917 г. направил в Петроград проект манифеста бухарского эмира о проведении реформ [Шестаков, 1927, с. 82]. Временное правительство одобрило манифест и 28 марта поручило МИД порекомендовать эмиру огласить его. Когда же оказалось, что эмир все еще колеблется, 3 апреля было принято еще более жесткое решение «предложить эмиру незамедлительно обнародовать манифест о реформах» [Архив, 2001, с. 187, 220].