Тем не менее терминология, данная в «Уставе…», была недостаточно четкой. В начале ХХ в. Н.Л. Петерсон писал, что, согласно «Уставу», «кочевыми» могли быть признаны «инородцы», имевшие постоянную оседлость и даже занимавшиеся земледелием[499]. Возможная причина такой нечеткости заключалась в том, что авторы «Устава…» хотели сделать категории «инородцев» гибкими и открытыми, ожидая прогресса в их развитии: «Со временем бродячие станут кочевыми, а кочевые рано или поздно осядут»[500].
«Устав об управлении инородцев» предоставлял кочевникам гарантию их прав. Они были признаны особым сословием, равным по положению крестьянам, хотя и «отличным от оного в образе управления». При этом кочевникам обещали, что «они… не будут против воли их обращаемы в звание крестьян» или включены в какое-либо другое сословие. «Бродячие инородцы» в правах приравнивались к кочевникам.
На основании «Устава» у кочевых народов Сибири были созданы органы самоуправления, которые управлялись «по степным законам и обычаям, каждому племени свойственным». Однако власть оставила себе право редактировать эти законы и обычаи, поскольку они «могут быть и сбивчивы, и неопределенны». Пробелы должны были восполняться общероссийским законодательством.
Каждое стойбище или улус численностью не менее 15 семейств имели право на собственное родовое управление. У кочевых народов Сибири – бурят, хакасов, эвенков, якутов – были созданы степные думы, которые объединяли несколько родов или несколько родовых управ. Степные думы занимались решением местных вопросов и защитой интересов населения. Родовое управление «бродячих инородцев» состояло из одного старосты.
Законодательное регулирование, введение российских институтов власти и постепенная интеграция традиционных институтов коснулись и остальных кочевых народов России. В 1822 г. был принят «Устав об управлении сибирскими киргизами» (т.е. казахами Среднего жуза), а в 1824 г. – аналогичный документ, касавшийся положения казахов Младшего жуза, – «Устав об оренбургских киргизах», составленный М.М. Сперанским и оренбургским военным губернатором П.К. Эссеном. Согласно этим документам в Среднем и Младшем жузах была отменена ханская власть[501]. (Так, хан Младшего жуза был отправлен на жительство в Оренбург и получил почетный, но ничего не значащий пост Первого члена Пограничного комиссии[502].) Произошло подчинение казахской родовой верхушки российской администрации[503].
Таким образом, на территории Казахстана были сформированы различные системы управления: в восточной половине – Сибирское ведомство с центром в Омске (казахи Среднего жуза), в западной – Оренбургское ведомство (казахи Малого жуза). В Оренбургском ведомстве «части» были подразделены на «дистанции», а те в свою очередь – на «административные аулы». Сибирское ведомство делилось на волости, а те – на аулы[504].
Кроме того, третья часть казахов, которая переселилась в Астраханскую губернию на земли между реками Волга и Урал, опустевшие после откочевки калмыков в 1771 г., получила название Букеевская Орда[505]. В 1801 г. туда из Малого жуза прибыли 5001 кибитка (22 775 чел.) и 2 млн голов скота. К 1841 г. в Букеевской Орде было уже 14 тыс. кибиток с 70 тыс. чел. населения[506].
Такой важный шаг, как ликвидация ханской власти у казахов, разумеется, имел и положительные, и отрицательные стороны. С.Г. Кляшторный и Т.И. Султанов отмечали, что эту реформу можно рассматривать как ликвидацию собственно казахской государственности[507]. Н.Б. Нарбаев отмечал, что «разрушение традиционных единодержавных начал [у казахов] … косвенно явно не способствовало укреплению статуса российской монархии в регионе»[508].
Тем не менее казахи получили бóльшую, по сравнению с другими азиатскими народами России, автономию во внутреннем управлении. Несмотря на внедрение российской административно-судебной системы[509], управление в степи осталось в руках казахских султанов[510]. Как утверждал В. Остафьев, русская администрация во внутреннюю жизнь казахов «совершенно не вмешивалась»[511].
Таким образом, цель государства заключалась в основном в законодательном обеспечении подданства казахов России, а не другим государствам (Китаю, среднеазиатским ханствам). Так, в 1845 г. В.А. Обручев приказал пресекать распространение антироссийских слухов, которые могли настроить казахов на откочевку из страны[512]. Возможность такой откочевки была высокой: проживавшие в приграничье казахи, в большинстве своем хотя и имевшие российское подданство, фактически были двоеданцами. В целом трансграничное кочевание значительно осложняло демаркацию границы России с Китаем и обостряло территориальные споры[513].
Калмыцкий народ с начала XIX в. был подведомствен Коллегии иностранных дел и непосредственно находился под управлением властей Астраханской губернии[514]. Интересно, что затем власти регулярно стали перебрасывать управление калмыками из одного ведомства в другое. В 1825 г. оно было передано в МВД, а на местах оно было разделено на три уровня – областной, окружной и улусный. С 1834 г. управление калмыками стало составлять самостоятельную систему, не входившую в губернскую, а в 1838 г. было передано Министерству государственных имуществ. На месте управление осуществляли астраханский военный губернатор, главный попечитель калмыцкого народа, суд зарго и Ламайское духовное правление[515].
В середине XIX в. власти взяли курс на усиление интеграции калмыков. В 1847 г. были упразднены суд зарго и Ламайское духовное правление. Единоличный правитель улуса был заменен коллегиальным органом. Это ознаменовало окончательное ограничение власти калмыцкой знати. В 1848 г. управление калмыками было передано в Ордынское отделение Астраханской палаты государственных имуществ, а в 1867 г. вместо него было создано Управление калмыцким народом[516].
Несмотря на то что к середине XIX в. Калмыцкая степь полностью утрачивает элементы административной автономии, калмыки, находясь наравне с прочими подданными под покровительством законов Российской империи, пользовались сверх этого особыми правами и управлялись на особом основании. К тому же огромные пространства степей (81 057 кв. верст, при плотности населения 1,49 чел. на кв. версту) позволяли им достаточно долго сохранять свой кочевой и патриархальный родовой быт[517]. Бóльшая часть калмыцких земель была не пригодна для земледелия и поэтому мало интересовала российские власти в плане колонизации.
В середине XIX в. изменения коснулись и казахских земель. П.Д. Горчаков (западносибирский генерал-губернатор в 1836—1851 гг.) предлагал ввести прямое управление казахским населением русскими чиновниками, ликвидировав внутреннюю автономию. Однако правительство отклонило эти предложения[518]. Тем не менее в Букеевской Орде после смерти хана генерал-майора Джангира Букеева в 1845 г. ханская власть была упразднена. В Орде был создан Временный совет, подведомственный Министерству государственных имуществ. В 1859 г. управление западносибирскими казахами было передано из военного ведомства в ведение МВД.
В 1865 г. была создана т.н. Степная комиссия под председательством сенатора Ф.К. Гирса. Целью ее деятельности было обследование условий административного, территориального и поземельного обустройства казахов и составление конкретных рекомендаций по введению новой реформы[519], которая имела своей целью окончательную интеграцию казахской степи в российскую систему управления. Характерно, что все это происходило в период завоевания Россией Средней Азии, где на отвоеванных у местных ханств землях в 1867 г. было создано Туркестанское генерал-губернаторство.
Практическим выражением реформы стало принятие в 1868 г. «Временного положения об управлении Тургайской, Уральской, Акмолинской и Семипалатинской областями». Таким образом, казахская степь получила новое административное деление. Кроме того, территория казахских степей была объявлена государственной собственностью[520]. Таким образом, была введена основа не только для скорейшей интеграции казахов в общероссийскую социально-экономическую систему, но и для введения степных просторов в общероссийский хозяйственный оборот путем колонизации[521]. Признание казахской степи государственной собственностью было главным шагом для начала ее «оседлого» освоения.
В 1882 г. на основе Акмолинской, Семипалатинской и Семиреченской[522] областей было образовано Степное генерал-губернаторство. В 1886 г. и 1891 гг. были приняты Положения об управлении Туркестанским краем и Акмолинской, Семипалатинской, Семиреченской, Уральской и Тургайской областями. Система управления Степью практически по всем основным моментам сблизилась с общей по стране. Отличия в основном были связаны с присутствием в степном регионе казачьих подразделений, кочевого населения и близостью ряда областей к внешним границам империи[523].
Интеграция кочевников в Российское государство включала и решение вопроса об управлении ими на низовом уровне. М.М. Сперанский, замышляя свои реформы в начале XIX в., полагал, что у казахов низовые административные единицы (округа) можно и необходимо создавать в границах «родовых кочевьев» казахов (хотя на практике это делалось далеко не всегда)[524]. Однако в итоге родовое деление было признано «неудобным и вредным». Казахскую степь разделили на волости, не связанные с родовым делением, с населением от 1 до 2 тыс. кибиток, и далее – на аулы от 100 до 200 кибиток[525]. Административное деление страны на основе примерно равной численности населения в каждой административной единице было свойственно российской системе (в частности, именно такой принцип был заложен при делении России на губернии и уезды, введенном при Екатерине II).
По-прежнему одним из способов интеграции было вовлечение знати кочевых народов в российскую властную элиту. Власти поддерживали привилегированное положение местных должностных лиц, освобождали их от налогообложения, премировали и наделяли за хорошую службу разного рода льготами, в том числе земельными владениями. Так, высшее звено казахской государственно-административной иерархии в Сибирском ведомстве – «старшие султаны» наделялись участками в размере 5—7 кв. верст, заседатели – в размере 2 кв. верст[526]. Лица, трижды избиравшиеся на должность старшего окружного султана, получали звание полковника, наследственное дворянство, и земельный участок передавался им в полную частную собственность[527].