При всем при том значительная часть бюджета 1921–1923 годов оставалась натуральной, так как основной, продовольственный, налог взимался в натуре. После того, как обнаружилась нереальность «твердого» бюджета 1922 года, был составлен «ориентировочный», действовавший до октября месяца. В этом «ориентировочном» бюджете промышленность выделялась в самостоятельное хозяйство. Первоначальное наделение из бюджета крупных предприятий и трестов денежными средствами ограничивалось оборотными средствами, причем оно происходило постепенно, по мере роста доходов бюджета. Бюджет как бы переложил определенную долю своих затрат на восстановление промышленности и других отраслей на кредитную систему. Свою роль сыграло также подчинение ценообразования возможным ресурсам бюджета. Наряду с использованием предельных и восстановительных цен, которые по сути были заниженными против рыночной стоимости, экономию на расходах бюджета давала практика хронической задолженности государства как бюджетного потребителя, а нередко и просто неплатежи. Покрытие дефицита бюджета происходило не путем эмиссии бумажных денег, а кредитными операциями: госзаймами, вкладами населения и общественных организаций в сберкассы, фондами государственных имуществ и личного страхования и т. п.
Гиперинфляция, которая развивалась под воздействием страшного голода (за октябрь 1921 — май 1922 годов розничные цены выросли в 50 раз), стала решающим доводом в пользу введения параллельной валюты. Правда практическая реализация введения банкноты для кредитования крупной промышленности и торговой деятельности задержалась до ноября 1922 года, так как летом, ввиду хорошего урожая, гиперинфляция прекратилась. Однако длившаяся с мая по сентябрь 1922 года полоса относительной стабилизации совзнака была перечеркнута не только его чрезмерной эмиссией в августе, но и превращением иностранной валюты и золота в легальные средства платежа. Поэтому 11 октября 1922 года Совнарком декретировал выпуск червонцев — билетов Госбанка достоинством 1, 2, 3, 5, 10, 25 и 50 червонцев и золотой монеты достоинством в 10 рублей, а 28 ноября первая банкнота была выпущена в обращение. На валютном рынке как внутри страны, так и за рубежом, червонцы свободно обменивались на золото и иностранную валюту по довоенному курсу царского рубля: 1 доллар за 1,94 рубля.
Благодаря существенному ограничению в первый период использования банкнот для покрытия государственных расходов, Наркомфину удалось добиться сокращения расходов на содержание госаппарата и финансовую поддержку промышленности и транспорта. Эта мера способствовала сокращению бюджетного дефицита. Правда удержать рост бюджетных расходов в пределах разумного не удалось, так как принципиальные решения о размере бюджета принимало политическое руководство страны, которое не проявляло необходимой компетентности и твердости при рассмотрении заявок ведомств. Более того, по мере внедрения банковских билетов в оборот менялось их положение. Если вначале они служили ценной бумагой, то потом постепенно превратились в денежный знак. Банкнота, не став выразителем кредитного обращения, встала в конкурентные отношения к казначейским деньгам и стала жить за счет казначейской эмиссии. С целью удержать равновесие между валютами 7 июля 1923 года было принято решение ВЦИК об ограничении месячной эмиссии совзнака 30 миллионами рублей. Но одновременно летом были приняты решения о взимании налогов и тарифов в золотом исчислении и переводе на золотое исчисление расходной части бюджета, что подтолкнуло рост совзначных цен.
Население стало прятать червонцы про запас, а тресты, страхуясь от обесценивая совзнака, в сентябре — октябре взвинтили цены. В условиях острого разменного голода и нехватки средств на обеспечение хлебозаготовительной кампании осенью 1923 года в руководстве страны окончательно определилась политика ликвидации совзнака. Наркомфин терял контроль над совзначной эмиссией: в августе — сентябре в отдельных регионах страны появились суррогаты мелких денег — боны, талоны, знаки.
Обострило ситуацию на рынке и смещение приоритетов в области ценового регулирования в сторону прямого администрирования. Само по себе регулирование цен в различной мере и с различной эффективностью стало применяться уже с начала 1922 года, а с осени можно уже говорить о регулировании цен по всему спектру товаров. В целом воздействие государства на рынок с помощью политики цен осуществлялось методами прямого, через предельные или твердые цены, и реже — косвенного регулирования: через налоговую, таможенную и тарифную политику, а также, с конца 1922 года — с помощью товарной интервенции. Хотя прямое установление цен, как метод государственного регулирования, получило широкое распространение только с осени 1923 года, но попытки подобной практики заметны также с начала 1922 года. Постоянное совещание при Главметалле ВСНХ устанавливало с весны 1922 года минимальные цены на черные металлы и изделия из них, обязательные для участников совещания при отпуске им товаров. Бюро съездов химической промышленности подобным образом устанавливало цены на химические продукты.
Толчком к прямому вмешательству государства в дело ценообразования послужило утверждение Комвнуторга, главными задачами которого стали не только наблюдение за рыночным оборотом, организация бирж и ярмарок, но и установление предельных накидок на товары на разных ступенях товарооборота. Правда, до конца 1923 года роль ведомства была невелика, ввиду того, что оно не было наделено административными функциями. Кроме того, широкомасштабное регулирование цен затруднялось необходимостью непрерывного пересмотра совзначных цен. В то же время комиссии были предоставлены самые широкие права в области регулирования цен. Уже во второй половине 1922 года Комвнуторг применил свои регулирующие права в отношении цен на хлеб, соль, сахар и мануфактуру. А когда после хорошего урожая потерял актуальность вопрос о регулировании хлебных цен, комиссия переключилась на промышленные цены, ограничиваясь директивным установлением оптово-отпускных цен по группам товаров[392].
К лету 1923 года экономическое положение в стране сильно обострилось в результате «кризиса сбыта» промышленной продукции, недовольства рабочих дифференциацией зарплаты в различных отраслях и ростом безработицы в результате курса на концентрацию производства. Кроме того, заработная плата в столицах, как правило, на 30–35 % превышала заработок в провинции, что сильно обостряло обстановку на местах и приводило к усиленному потоку безработных и сельского населения в столицы и прежде всего в Москву[393]. В июне — июле по стране прокатилась волна забастовок из-за задержки зарплаты. Осенью 1923 года во многих губерниях страны наблюдался голод, а количество забастовок в сентябре — октябре достигло 217. В них приняло участие 165 тыс. человек. В сводках ОГПУ прямо отмечалось, что «политическое настроение рабочих неудовлетворительно»[394]. Серьезную угрозу для власти представляло то, что 96,5 % общего числа конфликтов на госпредприятиях страны в 1923 году прошло без ведома и даже вопреки решению профсоюзов[395].
Нэп не был бескризисной моделью, но в ряду кризисов двадцатых годов кризис 1923 года занимает особое место. К концу года нэповская система в общих чертах сложилась, поэтому «кризис сбыта» проявился как системный, став начальной гранью перехода нэпа на новую стадию создания всеобъемлющей системы государственного управления экономикой. Кризис впервые со всей очевидностью поставил вопрос о трудностях осуществления индустриализации страны, обнажил коренные социально-экономические противоречия развития нэповской экономики.
Следует подчеркнуть некоторую условность и неточность термина «кризис сбыта» применительно к сложившейся ситуации осени 1923 года. Трудности сбыта коснулись в большей степени сельскохозяйственных машин и инвентаря, но так как главной проблемой того времени была «смычка» города и деревни — город остро нуждался в хлебе, а промышленность в сырье, — то кризис и стал оцениваться как «кризис сбыта». Тот факт, что кризис проявился не столько в недостатке сбыта, сколько в невозможности при наличных оборотных средствах расширить производство до нормальных размеров, отмечен материалами по анализу промышленной конъюнктуры осени 1923 года, подготовленными ВСНХ[396].
Надо учитывать, что торговые запасы росли постепенно в течение 1922/23 года и достигли к осени в некоторых отраслях размеров 3–4-х месячного производства. При обычных условиях эти накопления опасности не представляли: в довоенное время нормы запасов достигали размеров 9-месячной потребности[397]. Но при бедности промышленности оборотными средствами даже небольшая заминка в сбыте грозила опасностью срыва нормальной работы. Избытка товаров не было, исчерпание платежеспособного спроса населения произошло при весьма незначительном размахе индустриального производства. Промышленность в 1923 году дала всего 35 % довоенного производства, а если выделить отдельно предметы крестьянского потребления, то это составит 1/4 — 1/6 довоенного уровня[398]. Кризис 1923 года скорее можно считать кризисом перепроизводства только внутри промышленно-городского цикла, а с точки зрения всего народного хозяйства в целом — кризисом недопроизводства и недопотребления.
В исследованиях причин кризиса 1923 года в качестве отправной точки берется до сих пор явление «ножниц» цен на промышленные и сельскохозяйственные товары. Но это далеко не бесспорно. «Ножницы» в России до войны были вдвое больше, чем на 1 октября 1923 года, но это не вызывало кризисов в сбыте промышленной продукции