1. Высшие органы власти
Прекращение войны ослабило милитаристские черты советского государственного аппарата. Но само его «фронтовое» обличье сохранялось еще многие годы и не было полностью устранено ни в 1920-х, ни в 1930-х гг. Его основополагающими принципами по-прежнему оставались централизм — жесткое подчинение нижестоящих организаций вышестоящим — и узурпация прав представительных учреждений их рабочими органами.
Договор об образовании СССР 1922 г. и первая союзная Конституция 1924 г. наметили контуры нового государственного устройства. Союз Советских Социалистических Республик (таким стало название страны) был образован четырьмя республиками — Российской, Украинской, Белорусской и Закавказской (последняя объединила Азербайджан, Грузию и Армению). В новых союзных рамках воссоздавались формы советских государственных учреждений, характерные в первую очередь для славянских республик. Верховным органом власти в СССР по Конституции являлся Съезд Советов, а в промежутках между съездами — Центральный исполнительный комитет. Сохранилась непрямая система выборов — делегаты Съезда Советов СССР избирались губернскими съездами Советов. Как и ранее, порядок выборов предусматривал, что городские жители (и прежде всего рабочие) могли посылать на губернские съезды больше депутатов, чем сельские.
Новое союзное устройство страны обусловило и разделение ЦИК на две палаты: Союзный Совет и Совет Национальностей. Обе они избирались делегатами Всесоюзного съезда Советов. Избираемые Союзным Советом и Советом Национальностей президиумы составляли Президиум ЦИК — высший законодательный, исполнительный и распорядительный орган власти СССР в период между сессиями ВЦИК.
ЦИК назначал правительство СССР — Совет народных комиссаров, чьи постановления он мог приостанавливать или отменять, и издавал декреты и распоряжения, имевшие силу закона. Он обладал такими же широкими полномочиями, как и Съезд Советов.
Окончательно каркас государственного устройства СССР был возведен Конституцией 1936 г. Она придала ему те формы, которые незыблемо существовали, чуть подправленные Конституцией 1977 г., вплоть до горбачевских политических реформ. Этот акт принципиально сохранил преемственность, отличавшую советское конституционное творчество на протяжении многих лет. Был устранен ставший очевидно ненужным институт Съезда Советов. Вся полнота законодательной власти в стране передавалась Верховному Совету — почти точной копии прежнего ЦИКа. Как и ранее ЦИК, Верховный Совет разделялся на две палаты, их названия почти не претерпели изменений, — Совет Союза и Совет Национальностей. На своем совместном заседании они избирали подотчетные им Правительство СССР — Совет Народных Комиссаров и Президиум Верховного Совета. Состав последнего значительно расширился: помимо председателя и его заместителей (число их соответствовало числу союзных республик), он включал в себя секретаря и 24 члена Президиума. В Конституции проводилось четкое разделение между правами, предоставленными Верховному Совету СССР и его Президиуму. Срок полномочий Верховного Совета составлял 4 года.
Более заметные изменения коснулись избирательной системы. Их можно было счесть существенными, если бы их «демократичность» в действительности не являлась весьма двусмысленной. Система непрямых выборов отменялась. Все депутаты избирались непосредственно гражданами СССР. Устранялось неравенство в избирательных правах между сельским и городским населением: было объявлено о полном уничтожении «эксплуататорских» классов, что сделало ненужными прежние избирательные ограничения. Но при этом на одно депутатское место выдвигался только один кандидат. Он тщательно подбирался в вышестоящих инстанциях, которые строго регулировали партийный, национальный, профессиональный и половозрастной составы советского парламента. Общественного контроля за подсчетом голосов избирателей не существовало, обычные порядок и условия голосования не обеспечивали их тайны.
2. Местные органы власти
С начала 1920-х гг. предпринимались попытки изменения административного устройства страны. Состоявшийся в 1923 г. XII съезд ВКП(б) в резолюции «О районировании» признал прежнее административно-хозяйственное деление республики не соответствующим новым политическим и экономическим потребностям страны. Новое административное деление вводилось осторожно и постепенно, в экспериментальном порядке. В результате этого уже к середине 1920-х гг. наблюдалось сосуществование сразу нескольких административно-территориальных систем. Наряду с губернией, дробившейся на волости и уезды, были созданы области, разделенные на округа и районы, к 1933 г. новое административное устройство (область — район) охватило всю территорию Российской Федерации. Попутно с этим устранялись округа — ставшие ненужным промежуточным звеном между районом и областью. Конституция СССР 1936 г. окончательно узаконила следующие административные единицы: край, область, автономная область, автономный округ, район, город, село.
Усовершенствование системы местных органов власти не сопровождалось какой-либо решительной ломкой прежних форм управления. Формально, как и раньше, органом государственной власти на местах являлся Совет, избиравший исполнительный комитет и контролировавший его. В действительности же власть принадлежала здесь партийным комитетам и исполкомам и со временем все больше лицам, возглавлявшим эти органы, — первым секретарям парткомов и председателям исполнительных комитетов. Их власть существенно ограничивалась лишь сверху.
3. Национальная политика
Еще во время Гражданской войны предпринимались попытки создавать наднациональные образования, объединявшие не одну, а несколько народностей. В этом видели залог национального примирения соседних народов и их экономического возрождения. Первым таким экспериментом стало создание Татаро-Башкирской автономной республики в 1918 г. Но тогда эта идея была встречена с неодобрением и татарами, и башкирами. Повторить «объединительный» эксперимент попытались в начале 1920-х гг. уже в Закавказье. Этот шаг был более удачен, чем предыдущие. Созданная в 1922 г. Закавказская Федерация просуществовала до 1936 г., хотя споры между различными политическими национальными группами здесь так и не были до конца изжиты. Вместе с тем становилось очевидным, что «объединительные» лозунги превращались в дополнительный источник национальных трений, неизбежных при дележе власти в населенных многими народами государственных образованиях. Предпочтение с середины 1920-х гг. уже отдавалось политике «национально-государственного размежевания». Характерный пример этого — центробежные процессы в Средней Азии. Здесь на месте созданных еще в период войны Туркестанской, Хорезмской и Бухарской республик в 1924 г. были образованы новые союзные республики: Узбекская и Туркменская. Среднеазиатские республики — Казахская, Киргизская и Таджикская — имели статус автономных республик. Первые две из них входили в состав РСФСР и были объявлены союзными республиками в 1936 г. после принятия новой Конституции СССР. Таджикская автономная республика, являвшаяся частью Узбекистана, получила статус союзной в 1929 г.
Крайне сложным оказалось государственно-территориальное размежевание на Кавказе. В январе 1921 г. была образована Горская АССР, в пределах которой пытались объединить почти все северо-кавказские народности. Правда, элементы автономизации сохранялись и здесь: в составе республики были образованы Кабардинский, Карачаевский, Ингушский, Чеченский, Северо-Осетинский, Балкарский национальные округа и Сунженский казачий округ. Уже в 1921–1922 гг. от Горской республики отделились Кабарда и Балкария, образовавшие в 1922 г. единую автономную область. В 1924 г. Горская республика была упразднена. На ее месте возникли Северо-Осетинская и Ингушская автономные области и Сунженский округ. В 1925 г. последовало новое «укрупнение»: почти все автономные области Северного Кавказа вместе с Дагестанской автономной республикой были объединены в рамках Северо-Кавказского края.
При знакомстве с перипетиями «союзного» строительства в 1920–1930-е гг. возникает впечатление некоей простоты, механистичности и автоматизма постоянно предпринимавшихся «объединений» и «размежеваний». За ними очень смутно проглядывает родоклановая борьба, в которой принадлежность к той или иной народности имела не меньшее значение, чем политические убеждения. Но уже самый порядок национально-территориальных перемен говорит о многом. Можно обнаружить две их ключевые тенденции: стремление к обособлению от многонациональных образований, поощряемых Москвой, и попытки повысить статус национального объединения — от округа к области, а затем к автономной или даже к союзной республике. Согласие союзных верхов вести эту постоянную игру «на повышение», оборвавшуюся лишь после принятия Конституции 1936 г., было вызвано желанием устранить дополнительный источник национальных трений и потребностью иметь политическую поддержку автономий, немаловажную в развернувшейся в 1920-е гг. борьбе за власть. Вместе с тем это не препятствовало проведению периодических «антинационалистических» кампаний, с помощью которых устраняли национальных лидеров, заподозренных в излишней самостоятельности. В эти годы получили известность «дело Султан-Галиева», одного из руководителей Крымской республики, и «дело Скрыпника», занимавшего высокие посты в правительстве Украины.
4. Государственная безопасность
Реформа государственной безопасности началась почти сразу же после окончания Гражданской войны. В 1922 г. ВЧК была упразднена, у органов безопасности отнято право выносить приговоры и производить расстрелы. Вместо ВЧК 6 февраля 1922 г. образовано Главное политическое управление (ГПУ), подчиненное наркому внутренних дел РСФСР. В числе его задач были названы: «а) подавление открытых контрреволюционных выступлений, в том числе бандитизма; б) принятие мер охраны и борьбы со шпионажем; в) охрана железнодорожных и водных путей сообщения; г) политическая охрана границ РСФСР; д) борьба с контрабандой и переходом границ республики без соответствующих разрешений; е) выполнение специальных поручений Президиума Всероссийского Центрального исполнительного комитета или Совета Народных Комиссаров по охране революционного порядка». Вместе с тем органы госбезопасности уже с начала 1920-х гг. все активнее использовались и как инструмент внутрипартийных репрессий и дискредитации оппозиционеров в компартии.
После образования СССР, в 1923 г., было создано Объединенное государственное политическое управление СССР (ОГПУ) — орган, уже формально не зависимый от НКВД РСФСР. Возникновение в 1934 г. НКВД СССР привело к новому переподчинению структур госбезопасности. ОГПУ переименовывается в Главное управление государственной безопасности и становится частью НКВД СССР. ОГПУ возглавляли в 1923–1926 гг. Ф.Э. Дзержинский и в 1926–1934 гг. В.Р Менжинский. В 1934–1936 гг. пост наркома внутренних дел занимал Г.Г. Ягода. Его сменил Н.И. Ежов, пробывший в этой должности до 1938 г. Последним в 1930-е гг. наркомом внутренних дел СССР был Л.П. Берия.
Массовые политические чистки 1920–1930-х гг. можно разделить на несколько этапов. Первая волна репрессий поднялась в начале 1920-х гг. Расстрел многочисленной «группы Таганцева», обвиненной в контрреволюционной деятельности в 1921 г., высылка за границу и в ссылку представителей интеллигенции и суд над группой эсеров в 1922 г. были ее самыми известными, но не единственными эпизодами.
Вторая волна чисток относится к середине 1920-х гг. Ее жертвами стали преимущественно представители враждебных коммунистам политических партий — эсеров, меньшевиков, кадетов. Наиболее часто применявшаяся к ним мера наказания — высылка, преимущественно на Север и в Сибирь.
Чистки 1929–1931 гг. коснулись прежде всего интеллигенции. Научную интеллигенцию подозревали в составлении политических заговоров, военную — в подготовке военных переворотов и шпионаже, техническую — во вредительстве. В начале 1930-х гг. было сфабриковано несколько громких политических дел: «Академическое дело», дело «Промпартии», дело «Союзного бюро меньшевиков». По итогам их «расследования» были арестованы и казнены сотни неповинных людей, обвиненных в попытках свержения Советской власти. «Раскулачивание» 1929–1932 гг. являлось одной из крупнейших политических чисток: число репрессированных крестьян сравнимо лишь с количеством жертв Большого террора. Сам террор 1937–1938 гг. достиг такого размаха, что это испугало даже его организаторов. В 1938 г. спешно принимается постановление ЦК ВКП(б), осуждающее «перегибы» в деле разоблачения «врагов народа». Репрессии в 1938–1941 гг. не прекратились, но они уже не имели такого массового характера, как в 1937 г.
Юридическим основанием для применения смертной казни за политические преступления служили знаменитая 58-я статья Уголовного кодекса РСФСР и соответствующие статьи уголовных кодексов союзных республик. Первоначально статья появилась в Уголовном кодексе РСФСР в 1922 г. в следующей редакции: «Организация в контрреволюционных целях вооруженных восстаний или вторжения на советскую территорию вооруженных отрядов или банд, а равно участие во всякой попытке в тех же целях захватить власть в центре и на местах, или насильственно отторгнуть от РСФСР какую-либо часть ее территории или расторгнуть заключенные ею договоры — карается высшей мерой наказания и конфискацией всего имущества, с допущением при смягчающих обстоятельствах понижения наказания до лишения свободы на срок не ниже пяти лет со строгой изоляцией и конфискацией всего имущества». К концу 1930-х гг. 58-я статья разделялась уже на несколько подпунктов, каждый из которых определял состав того или иного «контрреволюционного» деяния и устанавливал особую меру наказания за него.
5. Армия
В условиях внутрипартийной борьбы 1920-х гг. немаловажное значение имела позиция армии. Военная реформа 1924–1928 гг. явилась прямым продолжением политической распри. Внутрипартийная дискуссия, открытая Троцким осенью 1923 г., вынудила его оппонентов к поиску эффективных контрмер. Армия, бывшая вотчиной Троцкого, внушала правящему триумвирату — Сталину, Каменеву и Зиновьеву — наибольшие опасения. Удар по РККА преследовал две цели — ослабить военный и партийный авторитет Троцкого путем дискредитации армейских порядков и провести «чистку» в войсках, маскируя ее прагматическими доводами.
Армия действительно нуждалась в переменах. Даже после демобилизации в 1922–1923 гг. она все еще несла на себе отпечаток российской междоусобицы 1918–1920-х гг., в которой она выросла и окрепла. Широкой ломки здесь боялись, поочередно ожидая то внутреннего успокоения в стране, то революционного хаоса за ее пределами. Неизбежную реформу тормозили и частые болезни Троцкого в 1923–1924 гг., и неразбериха «междуцарствия» в России во время болезни Ленина. Партийный раскол оказался, как это ни парадоксально, тем элементом, который не только усилил модернизацию РККА, но и сделал возможным ее проведение в кратчайшие сроки.
Первым шагом реформы стало создание 14 января 1924 г. комиссии во главе с видным военным работником С.И. Гусевым. Она должна была проверить снабжение Красной армии и изучить причины «текучести личного состава». Выводы ее, объявленные уже через три недели на Пленуме ЦК РКП(б), коснулись более широкого круга вопросов. Крайне жесткой критике подверглись, правда, только высшие структуры — Штаб РККА и Реввоенсовет. Их обвиняли и в бюрократизме, и в канцелярщине, и в мелочности, и в бессистемности. Особую неприязнь вызывали «военспецы», бывшие долгое время опорой Троцкого. Попеременно создается еще несколько комиссий, усилиями которых удалось убрать сподвижника Троцкого Э.М. Склянского — второго человека в армии, фактически руководившего ею в период 1923–1924 гг. На освободившееся место заместителя председателя Реввоенсовета был назначен М.В. Фрунзе, через год окончательно заменивший Троцкого на всех его военных постах.
В военной реформе 1924–1928 гг. различимы несколько основных элементов. Прежде всего изменялись высшие органы РККА. Хозяйственные функции передавались Главному управлению Красной армии, а Штаб РККА был превращен в оперативный и учебно-методический центр. В октябре 1924 г. были изменены штаты стрелковых соединений, в дивизиях устранялось бригадное звено. Это новшество скоро затронуло и другие рода войск. Наиболее важными оказались изменения в правилах воинской службы. Кадровую армию, в целом малочисленную, дополнили территориальными частями. Полностью кадровыми оставили лишь войсковые соединения приграничных округов, кавалерийские и технические подразделения и военно-морские силы. Во всех прочих военных округах создавались территориальные дивизии. Здесь командиры, техники и снабженцы были отнесены к постоянному, а рядовые — к переменному составам. Рядовые красноармейцы призывались только на краткосрочные сборы. Лица, причисленные к рядовому и младшему командному составу кадровых частей, находились на действительной военной службе 2–4 года, а переменных частей — 5 лет. Те, кто был лишен избирательных прав (так называемые «лишенцы»), на службу не призывались и вместо этого либо платили налог, либо исполняли трудовую повинность. Все это было юридически обосновано Законом об обязательной военной службе 1925 г.
Второй этап военных реформ начался в 1934 г. упразднением Реввоенсовета. Руководивший им после смерти М.В. Фрунзе в 1925 г. К.Е. Ворошилов сохранил свои позиции. Он возглавил созданный вместо РВС Народный комиссариат обороны. В 1935 г. начался переход к кадровой армии, были введены воинские звания, на основе Штаба РККА сформирован Генеральный штаб Красной армии. В мае 1937 г., за несколько недель до расстрела М.Н. Тухачевского и других высших командиров РККА, в обстановке шпиономании и поисков «врагов народа» был восстановлен институт военных комиссаров.
Итоговым для военного строительства 1920–1930-х гг. оказался новый закон «О всеобщей воинской обязанности», принятый 1 сентября 1939 г. Он отменял любые «классовые» ограничения на призыв в армию, установив, что «все мужчины — граждане СССР, без различия расы, национальности, вероисповедания, образовательного ценза, социального происхождения и положения обязаны отбывать военную службу в составе Вооруженных сил СССР». Срок действительной воинской службы ограничивался 3–5 годами, в зависимости от рода войск.