Новая ротация и перековка управленческой элиты назрели уже давно
Государство, раз возникшее, обязано смотреть на себя как на окончательное, обязано быть таким, чтобы служить нации во всех ее нуждах, при всех моментах ее будущей эволюции. …Именно в этом смысле политика должна быть национальной, иметь своим объектом целостную историческую жизнь нации.
Л.А. Тихомиров
1. Российские реформы как ритуал
Освобождение России от коррупционных пут и от неэффективности государственного управления невозможно на пути частных оптимизаций и пересаживаний в чиновничьем “квартете”. Должны измениться идеология, целеполагание государства и самосознание политического класса. После затянувшейся эпохи “приватизации власти” чиновничеством и олигархатом должна быть произведена полноценная национализация власти. И в этом случае коррупция и неэффективность из системообразующего фактора превратятся в частные недостатки, устранимые организационными, дисциплинарными и репрессивными мерами. Национализация власти приведет и к укреплению национального самодержавия, то есть суверенитета, независимости и неподчиненности каким-либо внешним факторам, геополитическим силам и навязанным “международным порядкам”. В свою очередь, укрепление самодержавия приведет к тому, что вместо нынешнего “латания дыр” в государственности и попыток сохранить хотя бы в минимальной степени контур управляемости наше государство и наша нация смогут перейти к решению действительно фундаментальных проблем, созданию на новом технологическом уровне системы управления, которая больше соответствовала бы географическим, экономическими и духовным реалиям России и вызовам завтрашнего дня. Перед Россией стоит задача создания постбюрократической, “информационной” модели управления, которая сочетала бы новейшие информационные технологии и создаваемую ими возможность сверхцентрализации с широким развитием начал самоуправления. Эту перспективную модель государственности, ее качественный скачок необходимо иметь в виду вслед за текущими задачами укрепления национального и самодержавного начал в политике России.
Перед Россией стоит задача создания постбюрократической, “информационной” модели управления, которая сочетала бы новейшие информационные технологии и создаваемую ими возможность сверхцентрализации с широким развитием начал самоуправления.
Принятие концепции бюрократического мессианизма ведет у политической элиты к формированию ложного самосознания, которое характеризуют такие черты, как отчужденность от собственного народа, чувство безусловного превосходства над большинством нации и безответственность. Политический класс начинает воспринимать себя кем-то вроде “сынов света”, вынужденных исполнять грязную и неприятную работу по водворению цивилизации “в этой стране”, но, по сути, к ней не принадлежащих, а за результаты не отвечающих, поскольку, вполне возможно, “эта страна” принципиально цивилизации не поддается, и все, что можно и нужно сделать “сыну света”, – это не дать самого себя поглотить. Многие конкретные политические высказывания нынешнего поколения “просветленных” бюрократов выдержаны вполне в духе древней ереси манихейства, только в качестве “грязной материи” выступает Россия, а в качестве светоносного начала – западные ценности. При этом деятельность мессианской бюрократии является в ее глазах способом охранения России от самой себя, от тех “дикости” и “варварства”, которые якобы изначально заложены в “культурном коде” России.
Основным занятием “мессианской бюрократии” является ритуал “российских реформ”, которые – что в XVIII, что в XIX, что в ХХ, что в XXI веке – имеют очень мало общего с действительным и конструктивным осуществлением преобразований государственной и общественной жизни. Такие успешные преобразования оставались скорее исключением, чем правилом. Для того чтобы понять феномен “российских реформ”, необходимо разобраться с самим словом “реформа”. Означает оно “изменение формы при сохранении содержания”. Реформа есть приведение социальных форм (прежде всего государственных институтов) в соответствие с изменившимся содержанием. В обществе сложился консенсус по какому-то вопросу – государство реагирует, реформируя свои институты в соответствии с общественным запросом. При этом реформы как таковые не являются смыслом деятельности государства. Если реформы никому не требуются, государство обязано их не проводить.
Реформа есть приведение социальных форм в соответствие с изменившимся содержанием. При этом реформы как таковые не являются смыслом деятельности государства. Если реформы никому не требуются, государство обязано их не проводить.
Российское государство ведет себя иначе. Все реформы у нас проводятся исключительно по инициативе самого государства. Имеют они всегда один и тот же смысл и оправдание: “ликвидация отсталости” страны в какой-то области. Итог практически любой “российской реформы” – ее образцово-показательный провал, обуславливающий необходимость новых “реформ”. Этот процесс непрерывного реформирования не имеет конца, причем обществом все это переживается крайне тяжело. Пресловутый “гнет” Российского государства, о котором так любили и любят порассуждать некоторые публицисты, – это прежде всего гнет непрерывного бессмысленного изменения, порождающего чувство вечной неустроенности, “барачности” жизни.
Каждая следующая “российская реформа” сопровождается ритуальным поношением дореформенного прошлого. Народу предлагается очередное “очистительное крещение”, позволяющее избавиться от скверны “проклятого прошлого”. С другой стороны, ему прививается чувство вины – “Как же мы могли жить в этой скверне? Стало быть, русские – это и правда нация варваров и дикарей”. И то и другое входит в планы реформаторов, одержимых бюрократическим мессианизмом, поскольку легитимизирует их власть. Реформа приводит если не к катастрофе, то к ухудшению жизни населения. Искусственно созданная бедность – вечный спутник любой российской реформы, в какой бы области она ни проводилась, начиная с воинского дела и кончая здравоохранением.
2. О ходе административной реформы
Чтобы не быть голословными, приведем пример административных реформ, осуществлявшихся в 2004–2005 годах и наделавших немало шума. Реформа позиционировалась не только разработчиками и Правительством, но и Президентом как способ повысить эффективность государственного управления и обеспечить прозрачность деятельности госаппарата для общества и, в частности, для бизнеса. Согласно мнению целого ряда экспертов, приоритетными оказались именно непубличные политические среднесрочные задачи административной реформы. Чрезмерная политизация и стала фундаментальным недостатком административной реформы, предопределив ее кризис и стагнацию.
Первой и ближайшей из этих конъюнктурных задач стало обеспечение политико-экономической лояльности верхнего слоя бюрократии и выведение федеральных ведомств из зоны лоббистского влияния сверхкрупного и крупного капитала. 7 (а позднее – уже 9) экономических министров созданного в апреле–мае 2004 года Правительства получили статус политически ответственных непосредственно перед Президентом руководителей блоков отраслевых и инфраструктурных ведомств. Министры приобрели право самостоятельно, фактически без согласования с премьером, определять госполитику в сферах своих компетенций. Таким образом планировалось исключить несанкционированный лоббизм на среднем и нижнем уровнях федерального госуправления. Одновременно были резко снижены роль и статус премьера и аппарата Правительства. Ожидалось, в частности, что это сделает невозможной личную унию главы Правительства с олигархическими кланами. Премьеру изначально была вменена лишь функция технического координатора деятельности кабинета. Аппарату Правительства в ходе административной реформы было специально запрещено вмешиваться в деятельность министерств.
Не менее важным концептуальным недостатком административной реформы стали ее форсированный характер и принципиальный отказ разработчиков учесть опыт эволюционной модернизации госуправления, накопленный другими странами. В большинстве крупных европейских стран, а также в США и Канаде подобные реформы начались еще в 70–80-х годах. Так, в 70-е годы стартовала административная реформа в Великобритании. С принятием в 1978 году конгрессом США закона о реформе государственной службы реорганизация госуправления началась и там. Во Франции решение о реформе государственной службы было принято в 1981 году. Законодательная основа административной реформы в ФРГ была заложена принятым в феврале 1997 года законом о реформе права публичной службы. Однако, что характерно, ни в одной развитой стране административная реформа еще не завершилась. Так, правительство Великобритании, постоянно присутствующей в “первой десятке” формируемого ЕБРР рейтинга стран – лидеров эффективного госуправления, лишь в 1984 году (на седьмой год административной реформы) приступило к разделению функций министерств; причем работа эта была завершена британским правительством лишь в 1996 году.
Россия оказалась единственной страной G8, руководство которой планирует решить основные задачи модернизации госуправления всего за шесть лет. По крайней мере, федеральная целевая программа “Административная реформа” рассчитывалась ее авторами на период с 2005 по 2010 год включительно. Именно поэтому Правительство отказалось от принятой в западных странах долгосрочной стратегии формирования инфраструктурных и институциональных предпосылок для модернизации национальной бюрократии. Россия также стала единственной развитой страной, где достаточно радикальные мероприятия по реорганизации федеральных органов исполнительной власти начаты еще до принятия национальной программы модернизации госуправления и тем более до создания инфраструктуры и институциональной среды для административной реформы. В результате перегруженная политическими задачами, административная реформа вылилась в хаотическую реорганизацию федерального этажа исполнительной власти.
Ключевая идея административной реформы заключалась в разделении функций федеральных органов исполнительной власти на три типа: правоустанавливающие (закреплены за министерствами), правоприменительные (принадлежат агентствам, управляющим госимуществами, финансами и оказывающим профильные госуслуги) и контрольно-надзорные (входят в сферу полномочий федеральных служб). При запуске административной реформы в мае 2004 года планировалось соответствующим образом разграничить полномочия и ответственность между министерствами, агентствами и службами. Формально, на уровне положений о федеральных ведомствах, это разграничение было проведено еще в апреле 2004 года. Фактически оно не произошло до сих пор, что стало главным функциональным недостатком проводимых преобразований. Главная причина – в отсутствии подробно разработанных и законодательно утвержденных стандартов госуслуг и административных регламентов их предоставления, то есть как раз инфраструктурной и институциональной базы реформы. Соответствующая работа начата правительственной комиссией по административной реформе лишь в I квартале 2005 года.
Согласно регламенту деятельности Правительства, министры утверждают службам и агентствам смету расходов и производят ключевые кадровые назначения. Таким образом, федеральные службы, осуществляющие надзорные функции, не были выведены из-под контроля министерств. Этот второй функциональный просчет разработчиков реформы предопределил борьбу Председателя Правительства и ключевых министров за контроль над федеральными службами. Установившееся хаотическое распределение надзорных функций не мотивировано логикой эффективного государственного управления. Оно отражает сложившийся баланс аппаратных влияний премьера, ключевых экономических министров и конкурирующих группировок в Администрации Президента. Вместе с тем утверждение сметы расходов не является достаточным рычагом для оперативного контроля министерств над деятельностью агентств. Осуществлять оперативный контроль над агентствами, в части их расходования смет и управления госимуществами, министерства не вправе.
Административная реформа была начата в условиях отсутствия четко регламентированных полномочий, зон ответственности и субординации вновь созданных федеральных органов исполнительной власти. Равным образом не были заранее отработаны: взаимодействие между вновь созданными структурами; взаимодействие самих новых ведомств с собственными территориальными органами; взаимодействие новых структур госуправления с хозяйствующими субъектами.
В настоящее время деятельность ряда агентств носит фактически фиктивный характер. Целый ряд агентств и госкомпаний, наоборот, открыто игнорируют указания профильных министров. Это в особенности характерно для системы Минтранса, где министр фактически утратил оперативный контроль над Федеральным агентством воздушного транспорта (Росавиацией), Федеральным агентством железнодорожного транспорта и ОАО “РЖД”. Подобная ситуация характерна и для взаимоотношений Минфина России с Федеральной налоговой службой и пр. Отмечен беспрецедентный случай двойного подчинения федеральной службы. Например, Федеральная таможенная служба находится в ведении Минэкономразвития, контролирующего нормативно-правовое регулирование в таможенной сфере. Кроме того, в ведении Минфина осталось право определять таможенную стоимость товаров (на основе которой и устанавливается размер пошлины) и контролировать поступление таможенных платежей через систему Федерального казначейства. Таким образом, за ФТС остались только функции надзора за выполнением законодательства участниками внешней торговли.
В целом, по оценке экспертов правительственной Комиссии по административной реформе, число признанных избыточными и ликвидированных функций Правительства составляет примерно 2 тысячи. Как полагают эксперты, из оставшихся примерно 3 тысяч около 200 важных функций, объединенных логикой управления в 30-40 однотипных групп, неправомерно раздроблены, распределены между несколькими федеральными ведомствами; неадекватно своему значению представлены в структуре федеральных органов исполнительной власти, фактически выполняются не теми ведомствами, за которыми они закреплены указами Президента и распоряжениями Правительства.
Форсированные мероприятия по реализации административной реформы вызвали ускоренную фрагментацию Правительства. Уже в апреле–мае 2004 года оно превратилось в конгломерат конкурирующих групп игроков, занятых ожесточенной борьбой за ключевые властные функции (формирование бюджета, управление Стабилизационным фондом, управление госимуществом, таможенное регулирование и пр.).
Хотя средства на финансирование административной реформы были заложены в бюджете-2004, Минфин в течение 4-5 месяцев с момента старта административной реформы задерживал разделение счетов ликвидируемых министерств и вновь создаваемых органов федеральной исполнительной власти и их финансирование согласно утвержденной смете расходов. Все это привело к многомесячному кризису соподчиненности в деятельности министерств и ведомств, который был частично преодолен лишь в I квартале 2005 года. В течение мая 2004 – февраля 2005 года значительная часть федеральных органов исполнительной власти должным образом не исполняли своих функций и не взаимодействовали друг с другом.
Таблица 1. Цели и результаты административной реформы
Свидетельством тому, что эффективность правительства снизилась, можно считать, например, малоуспешный старт реформы льгот, резкое снижение собираемости единого социального налога в I квартале 2005 года и беспрецедентную затяжку с принятием среднесрочной программы социально-экономического развития РФ на период 2005–2008 годов и сценарных условий социально-экономического развития страны и прогнозных показателей доходной части федерального бюджета на 2006 год и на период до 2008 года. Общие потери от снижения эффективности федеральных органов власти в 2004–2005 годах в результате реорганизации Правительства оцениваются экспертами Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования на уровне 700–800 млрд руб.
Итоги 2004 года продемонстрировали и резкое ухудшение количественных показателей эффективности Правительства. Так, предыдущие российские кабинеты 1998–2003 годов принимали за год порядка 1200–1500 постановлений и столько же распоряжений. Соответствующие показатели действующего Правительства (при том, что в результате реформы число ведомств выросло с 56 до 81) в 2004 году оцениваются на уровне примерно 550 постановлений и 850 распоряжений.
В девяти федеральных министерствах, входящих в структуру Правительства, число заместителей министров было в ходе административной реформы сокращено до 18, а число директоров департаментов – с 250 до 100. Не добившись искомой цели – реального разделения функций прежних министерств по нормативно-правовому регулированию, аналитике и мониторингу; по надзору над рынками; по оказанию госуслуг и управлению госимуществами между соответственно обновленными министерствами, службами и агентствами, – административная реформа уже привела к одномоментному распаду целого ряда эффективных ведомственных и отраслевых управленческих команд. При этом комплектование среднего аппаратного звена министерств и ряда вновь созданных федеральных служб и агентств (например, подчиненных Минздравсоцразвития Росздрава и Росздравнадзора) столкнулось с жестким кадровым дефицитом и не завершено до сих пор.
В 2004 году по сравнению с предыдущими годами механизм распределения бюджетных средств не стал более прозрачным. По оценкам аналитиков ФБК, в 2004 году лишь 7,7% закупок приходится на открытые конкурсы, что существенно ниже соответствующих показателей 2002–2003 годов. Это очевидным образом свидетельствует о несостоятельности прогнозов относительно снижения коррупции в правительственных структурах в результате первого этапа административной реформы.
Одной из целей административной реформы разработчики называли борьбу с коррупцией и снижение “коррупциогенности” управленческих процедур путем упрощения принятия решений. Между тем главной причиной кратного ухудшения показателей деятельности кабинета большинство экспертов называют как раз резкое удлинение “цепей согласования” правительственных решений в связи с увеличением – в рамках административной реформы – числа федеральных ведомств в полтора раза.
3. К государству контрреформации
Подлинно национальное государство пользуется полученной им свободой выбора решений с известной осторожностью. Как справедливо заметил один из отцов русского консерватизма Николай Михайлович Карамзин: “Всякая новость в государственном порядке есть зло, к коему надо прибегать только в необходимости”. Ответственное государство не может позволить себе того реформаторского хаоса, который стал в России нормой за время верховенства бюрократического мессианизма. Реформизм последних столетий нуждается в своеобразной контрреформации, то есть в выработке умения изменяться, изменять общество и государство, в том числе и самым решительным образом, но без катастрофических последствий реформ, без разрыва общественной непрерывности, без травмирования тканей национально-государственной традиции.
Контрреформистская власть должна “принимать” уже свершившиеся социальные изменения, а не “даровать” и навязывать их. Напротив, “дароваться” сверху могут и должны прежде всего подтверждения старинных прав, привилегий и исторически сложившихся общественных институтов. Власть должна выступать не как “локомотив перемен” (таким локомотивом реально или номинально должно быть общество), а как “остров стабильности”. Это не означает, что государство должно быть намеренно “ретроградным”. Напротив, приписываемая власти в России роль “последнего азиата” является не чем иным, как оборотной стороной роли “первого европейца”. Государство не должно быть ни впереди изменений, ни позади их, но там, где этого требуют интересы национального выживания, всегда складывающиеся из двух составных частей – национальной идентичности и национальной конкурентоспособности.
Власть должна выступать не как “локомотив перемен”, а как “остров стабильности”. Государство не должно быть ни впереди изменений, ни позади их, но там, где этого требуют интересы национального выживания, всегда складывающиеся из двух составных частей – национальной идентичности и национальной конкурентоспособности.
Интересной особенностью всей конструкции “российских реформ” была постоянная критика их со стороны еще более радикальных реформаторов. Правительство как “единственный европеец” непрерывно находилось под огнем, ведущимся из стана еще более европейских европейцев – интеллигенции (тоже специфический российский феномен). Активность таких радикалов иногда загоняет правительство в лагерь консерваторов, а циклы реформ сменяют циклы контрреформ (то есть попыток ограничить действие реформ, хотя бы частично приспособить их к национальной жизни, без отказа от реформаторской парадигмы в целом). Именно так действовали выдающиеся контрреформаторы Николай I и Александр III.
Но существование наряду с властью радикального реформизма передает именно в его руки формирование “политической повестки дня”. Русская интеллигенция “европейского образца” – не следует путать ее с традиционной национальной интеллигенцией (образованными людьми всех сословий, духовенством, учеными) – выбрала себе общественную нишу не столько оппонента, сколько конкурента бюрократического мессианизма в деле “внесения света” в русскую действительность. Она, за исключением небольшой прослойки национальной интеллигенции, ведущей свое начало от Карамзина и славянофилов, оспаривает не цель бюрократии, внеположную национальным целям, а исключительно методы и темпы бюрократического “просвещения”. Вместо сложной и распределенной по функциональным уровням системы национального самомышления возникла примитивная бинарная система“официального мнения” бюрократии, полностью уничтожившей земский, сословный, монархический и другие политические уровни рефлексии, и “неофициального” мнения интеллигенции, уничтожившей и народную образованность, и церковную интеллигенцию и узурпировавшей все инструменты совместного мышления – литературу, печать, средства массовой информации, общественную активность.
Исключительно опасной и аморальной чертой реформизма является практика использования в качестве обоснования (или оправдания неудачи) очередных реформ всевозможных этнопсихологических атрибуций. За редчайшими исключениями, причинами неудачи очередного эксперимента реформаторы объявляют те или иные “имманентные свойства” русского народа. Обычно речь идет о качествах низких и отвратительных: “мы ленивы и нелюбопытны”, “пить надо меньше”, “методичность в работе для русских нехарактерна”, “русский солдат безынициативен”, “тугое пеленание способствует развитию у русских склонности к подчинению тоталитарной власти” и т.д.
Поэтому психологические атрибуции “поведения русских” являются антинаучными и клеветническими.
По этой причине контрреформация, в отличие от реформы (проповедующей изменения ради изменений) и революции (предполагающей простой слом существующего порядка), являлась бы технологией успеха.
4. “Служба” как потребление
Идеал преуспеяния нашего современника может быть описан как смешение социальных статусов. Гражданин “первого сорта” – это, во-первых, бизнесмен, который осуществляет сложные “деловые схемы”, строящиеся не столько на управлении хозяйственными процессами, сколько на связях, имеющих целую систему “крыш” и “прикрытий”. Во-вторых, он обыватель в том буквальном смысле, что он свободный человек, не связанный какими-либо подписками и санкциями (грубо говоря, в любой момент он может сменить гражданство и уехать); но обыватель он тогда, когда это ему выгодно, – когда же это ему невыгодно, он представляется как человек государства (в его кармане имеется удостоверение помощника депутата, а лучше – сотрудника каких-нибудь правительственных органов). В-третьих, опять же когда ему это выгодно, он говорит на адекватном языке с представителями блатного мира: выясняется, что он входит и в систему оргпреступности, и имеет связи среди известных авторитетов уголовного мира. Наконец, в-четвертых, он, как правило, интеллигент, то есть человек с высшим образованием, не чуждый интересов высокой культуры и остро переживающий свою цивилизационную и духовную идентичность.
Критерием существующей противоестественной социальной системы является доллар, он выступает как универсальный эквивалент всех ценностей. Можно даже составить тарифную сетку, в которой описывалась бы конвертация этих ценностей друг в друга: на коммерческой основе “смена гражданства” может оказаться равновеликой принадлежности престижной госслужбе либо научному статусу (например, покупка степени кандидата юридических наук), статусу члена гильдии адвокатов. Можно приводить и более вопиющие примеры конвертации статуса, однако следует отметить, что все статусы одному человеку вряд ли нужны, поэтому бартер и прямая торговля статусами служит обычно для продвижения близких людей и партнеров, поддержки их карьеры и возвышения.
Смешение социальных ролей порождает стиль чужака, который захватывает “не свое” социальное пространство. В этом стиле жизни каждый является всем чем угодно и никто не является собой. Именно на уровне чиновничества высвечивается смысл происходящих процессов смещения и смешения классов. Целью индивидуальных усилий в такую эпоху становится прорыв в привилегированную прослойку, а прорыв этот теснейшим образом связан именно с чиновничеством, его статусом и его полномочиями.
Источник всепроникающей язвы, поразившей наш политический класс, заключается в грандиозной иллюзии вседозволенности и “свободы”, которой живут многие представители русской бюрократии. Сами чиновники в такой общественной атмосфере настраиваются не на сберегающе-упорядочивающую работу – они воспроизводят скорее настрой потребителей. Служба рассматривается ими как потребление, а государство – как объект потребления.
Чиновники в нынешней общественной атмосфере настраиваются не на сберегающе-упорядочивающую работу – они воспроизводят скорее настрой потребителей. Служба рассматривается ими как потребление, а государство – как объект потребления.
Уже отмеченное нами парадоксальное совпадение некоторых принципов современной российской бюрократии с древней еретической доктриной манихейства ни в чем так ярко не проявляется, как в проблеме коррупции. “Просвещенные бюрократы”, одержимые введением в отсталую Россию важных новшеств, оказываются традиционно нечисты на руку. Это напрямую связано с низкой оценкой ими текущего состояния и государственного управления, и свойств управляемой нации, и своих перспектив усидеть на своем месте. Манихеи, оценивая все материальное как грязное, недостойное и чуждое, зачастую считали допустимым обращаться с этой материей с полным презрением и на данном основании пускались в безудержный разврат или демонстрировали поразительную аморальность. Нечто подобное, по сходным мотивам, позволяет себе и российская мессианская бюрократия.
Для представителей бюрократии характерно прекрасное знание слабых сторон системы, верная оценка степени ее неэффективности и поразительное умение извлекать выгоду именно из разрухи. По сути, они являются получателями ренты на беспорядок, а во многих случаях и достаточно эффективными предпринимателями по увеличению этого беспорядка и его “взяткоемкости”. В то же время само по себе “укрепление власти” не только не снимает коррупционных проблем, но и увеличивает их, поскольку параллельно с увеличением власти чиновника увеличивается и ее взяткоемкость, и, напротив, по мере сокращения возможностей того или иного коррупционера растут его таксы и изобретательность по выявлению новых источников дохода.
Для представителей бюрократии характерно прекрасное знание слабых сторон системы и поразительное умение извлекать выгоду именно из разрухи. По сути, они являются получателями ренты на беспорядок, а во многих случаях и достаточно эффективными предпринимателями по увеличению “взяткоемкости” этого беспорядка.
При этом для бюрократического мессианизма в его современной российской стадии характерны напряженные “апокалиптические” ожидания – это ожидание либо очередной реформы, либо революции, либо личной драматической перемены участи. Это формирует психологию временщика, которая принципиально несовместима с эффективным государственным управлением.
Чиновничество всегда было классом, специально воспитуемым государством. Воспитать чиновника очень сложно, воспитать его хорошо – почти невозможно. С этой задачей с огромным трудом справлялись московские цари и петербургские императоры, затем советская партийная власть. Но после крушения советского строя эту задачу вообще оставили в стороне. В чиновники пошли “обыватели”, люди без идеи “службы” в крови, люди, в головы которых не была вложена идея “государственности”; те же из партийного чиновничества, кто перешел в новые системы управления, как правило, сами перестроились на обывательский лад.
Справедливости ради нужно отметить, что численное превосходство представителей старой номенклатуры среди нынешнего управленческого и экономического истеблишмента бросается в глаза. По данным социолога О. Крыштановской, 75% кадров в правительственных структурах и 61% в бизнесе – выходцы из советской партийной и хозяйственной бюрократии.
Советская система, несомненно, обладала более эффективными каналами ротации элит, и она давала перспективу карьерного роста – система Смутного времени стремится запирать нижние, непривилегированные классы на их этажах с тем, чтобы не допустить вертикальной мобилизации, которая, понятное дело, угрожает “высшему потребительскому обществу”. Наша бюрократия до сих пор занимается преимущественно тем, что осуществляет юридическое и бухгалтерское прикрытие своего потребления, не способствующего восстановлению реальной экономики России и оздоровлению ее социальной инфраструктуры. Эти номенклатурные “мутанты” сегодня служат главным тормозом на пути преодоления последствий Смутного времени.
5. Курс на “национализацию” власти
Класс управленцев в России застоялся фактически со сталинских времен. После репрессий 30-х годов значительной ротации элит у нас не происходило (хотя это не значит, что любая ротация в России предполагает репрессии). Разрушение СССР привело не к смене и обновлению верхних классов, но к их “разводу” по новым государственным “квартирам”, новым субъектам международного права. Все это время по разным причинам масштабная ротация элит откладывалась. Но дальше откладывать обновление административных кадров становится невозможно. Под угрозу поставлено существование России как суверенного государства.
Наша бюрократия до сих пор занимается преимущественно тем, что осуществляет юридическое и бухгалтерское прикрытие своего потребления. Класс управленцев в России застоялся фактически со сталинских времен. Но откладывать дальше обновление административных кадров – значит ставить под угрозу существование России как суверенного государства.
Вслед за нашими либертарианцами мы можем сказать (только не в отношении середины 90-х, а применительно к теперешнему времени): ничего по-настоящему не изменится, пока не произойдет смена поколений. Правда, либертарианцы наши имели в виду “списанные” поколения старых советских рабоче-крестьянских и служилых слоев. Они вели речь о “низах”, которые бьются над проблемой собственного выживания. Быстро заменить старые “низы” какими-то новыми “низами” – дело совершенно невозможное (поэтому официальная идеология Егора Гайдара и была фактически утопической). Сегодня Е. Гайдар в своих выступлениях упирает на горизонтальную мобильность – приток русскоязычных мигрантов, которые должны заместить негодные коренные “низы”. Мы же, современные консервативно мыслящие идеологи, будем отстаивать другую точку зрения: необходимо, и чем быстрее, тем лучше, списать со счетов старое поколение управленцев, которые служить государству уже разучились, а созидать на благо общества и страны так и не научились. “Старое” поколение в данном случае не значит пожилое по возрасту, “старое” – значит наглое, беспринципное, разуверившееся в советских ценностях, но ни во что новое, кроме эгоистического идеала “потребительского общества”, не уверовавшее.
Необходимы масштабная ротация элит и масштабные репрессии. Должна прийти новая генерация администраторов, и произойти это должно одновременно с репрессиями – чтобы “старики” не успели внедрить в головы и сердца “молодым” навыки коррумпированности и крохоборства. Только репрессии способны восстановить органичную систему социальных статусов, расставить чиновников по надлежащим местам и устранить препятствия для нормализации положения несущих сословий, основных социальных страт. Когда мы говорим о репрессиях, мы имеем в виду не столь жесткие меры, которые использовались Сталиным или Иоанном Грозным. На этот раз карательные меры должны иметь скорее идейно-политический характер и ограничиваться лишением статуса и (в ряде случаев) конфискацией имущества. Рекрутирование же новой элиты, новых человеческих ресурсов должно пойти не столько через выборы снизу, сколько через призыв сверху (идеологическая ротация) и выстраивание сетевого сообщества по принципу “дорогу наиболее способным” (творческая ротация).
Верховная власть и патриотически мыслящие ее представители на данный момент выступают заложниками неквалифицированной или умышленно искаженной информации, поступающей по административным каналам. Это искажение социальных сигналов связано с тем, что пресловутый “административный ресурс” не обеспечивает подлинной обратной связи с народом. Необходимо создать гораздо более свежую, преданную власти и содержательную по существу управленческую систему, чем та, что существует де-факто. Управленцы не должны быть равнодушными, политически нейтральными. Их место должно определяться не только уровнем образования и деловыми качествами, но и способностью к сплочению вокруг перспективных программ социального действия. Иного пути социальной мобилизации, решения амбициозных стратегических задач просто не существует.
Создание устойчивой и эффективной постбюрократической системы управления является одной из важнейших государственных задач не только России, но и всех развитых стран. Однако для России эта задача усугубляется тем, что российская бюрократия предельно неэффективна и вызывает намного большие нарекания, нежели бюрократии других стран. Эта неэффективность связана, впрочем, не столько с чуждостью бюрократизма природе русского человека, сколько с более прозаическими причинами – несоответствием бюрократической технологии управления географическим и социальным реалиям России.
Вопреки широко распространенному убеждению бюрократия не является наиболее совершенной формой управленческой рациональности, а недовольство бюрократией связано совсем не с ее “бездушием и формализмом”. Напротив, формализм и относительная независимость от человеческого фактора являются сильной стороной бюрократической процедуры. Однако в действительности эта независимость оказывается недостаточной: реальный бюрократ, ставший предметом многочисленных насмешек и ненависти, является не формалистом, а, напротив, дельцом, который использует формальную процедуру в целях нарушения правил, использует ее в личных или корпоративных интересах. Основная претензия к бюрократии состоит именно в том, что она недостаточно “бесчеловечна” и недостаточно рациональна, особенно в российских условиях, где слабой стороной является совсем не процедура, а полная безнаказанность любого чиновника в случае нарушения им этой процедуры. Отсюда в русском языке стало возможным появление такой, казалось бы, явно противоречивой формулы, как “бюрократический произвол”, которой традиционно обозначаются наиболее негативные стороны отечественной системы управления.
Для России, таким образом, преодоление управленческого кризиса – задача первостепенной важности. Не только потому, что этого требует развитие государственности, но и потому, что неэффективная бюрократия является основным источником социального недовольства в обществе, той “красной тряпкой”, которая провоцирует общество на постоянное недовольство действиями государства.
6. Иерархия и сетевое управление
Один из важных путей повышения эффективности государственного механизма связан, по мнению экспертов Русской доктрины, с развитием сетевого принципа организации управления и самоуправления в дополнение к традиционному иерархическому.
Мир входит в бурную эпоху со стремительным темпом перемен. Государства (совокупность институтов власти и бюрократических механизмов) как иерархические структуры становятся слишком медлительными и неэффективными в таких условиях. Их формы слишком негибки и закостенелы. Государства не имеют опыта управления в наступающей эпохе. Они проигрывают сетевым структурам, и как пример такого проигрыша (когда государство оказалось бессильным против, в данном случае враждебных нашим целям, сетей) можно считать “оранжевую революцию” на Украине.
Во-первых, сети способны молниеносно рассыпаться и перестраиваться под решение встающих задач, реагируя намного быстрее государства. В сетях нет страха нижестоящего чиновника перед вышестоящим, поэтому сетевики действуют смелее и инициативнее, выигрывая время.
Во-вторых, сети становятся умнее государств за счет более быстрого обмена информацией и механизмов “коллективного думания”.
В-третьих, разрушение отраслей прежней индустриальной экономики порождает новые, еще неизвестные бюрократическому аппарату отрасли человеческой деятельности. Прежде чем они разовьются, выработают свою иерархию и правила регламентации, они должны какое-то время существовать в сетевом режиме. России же, если она хочет развить экономику будущего и покончить с унизительной примитивно-сырьевой структурой хозяйства, необходимо поощрять сетевую деятельность предпринимателей новой волны.
В-четвертых, у России как цивилизации есть один недостаток: гипертрофированное развитие государства в ущерб закрытым сетевым обществам.
Сети позволят оперировать по всему пространству земного шара, проникая на Запад и Восток, используя их ресурсы для возрождения России. Сети позволят действовать на всем пространстве экс-СССР, готовя создание новой империи, втягивая в процесс созидания всех русских. Сетевой принцип просто необходим во взаимодействии с русской диаспорой в постсоветских странах, в Западной Европе и США. Ибо диаспора – еще один резерв для победы Великой России. И сети же позволят нам бороться с подрывными сетями наших противников.
Сетевой принцип недемократичен в том смысле, что он не работает на уровне манипуляции общественным мнением. Даже обладающий большими финансовыми ресурсами субъект не удержится в сети, если он не будет играть по ее правилам и не будет работать в ней на ее объективные задачи. В нынешней же модели такое случается сплошь и рядом – политик или олигарх покупает “политическое время”, “политический статус”, “депутатский срок” и т.д.
Исполнив хвалебную песнь сетям, прибережем напоследок и каплю яду. Сети очень действенны и незаменимы для разрушения старой системы и для проникновения нового в старый мир. Но сами по себе они совершенно беспомощны, когда речь идет о закреплении завоеванных позиций. Они не могут превратить новое в господствующий уклад. А вот если сеть дополняется иерархией – тогда другое дело. Перед Россией стоит сложнейшая задача заменить постимперскую бюрократию на административный корпус нового русского империализма, воссоздать живую, органическую систему власти, которая встала бы на службу традиционным духовно-политическим ценностям России. Сетевая организация нового корпуса суперменеджеров будет сразу встраиваться в государственную иерархию, меняя ее внутренние правила. Таким образом, сети и государственная иерархия взаимно погасят недостатки друг друга.
Крупные корпорации Запада, еще вчера похожие на советские министерства и главки, становятся сетевыми структурами, охватывающими весь Земной шар. Когда-то пленивший воображение Сталина идеал огромных компаний вертикальной интеграции, в одни ворота которых въезжали составы с углем и сталью, а из других выходили уже готовые автомобили и тракторы, приобретает в современную эпоху еще одно, новое измерение: горизонтальное. Каждая ячейка сети использует все: и экономику, и политику, и культуру. И рекламщик, и финансист, и инженер попадают в паутину метадействия. Наступает пора продюсерской экономики. Корпорация, управленческая структура сбрасывает все технические функции родственным сетям, сама же только осуществляет стратегию, придумывает новые программы, продукты, акции, брэнды.
Мы целенаправленно должны изменить государство, сделать его соответствующим реалиям наступающей эпохи, способным интегрировать в себе иерархические и сетевые структуры, подавить коррупцию и преодолеть деградацию бюрократического аппарата, противостоять натиску глобалистских разрушительных сил, устроенных по сетевому принципу и отличающихся высокой эффективностью, освоить новейшие методики и технологии, преобразовав старое поколение аппарата (пирамидальную бюрократию) в новейший корпус суперменеджеров (иерархически-сетевую смыслократию).
7. Принципы рекрутирования правящего слоя
Одна из аксиом политики гласит, что везде и всюду реально правит меньшинство. Ценность политического режима заключается в том, насколько успешно он осуществляет отбор правящей элиты. Русская правящая элита – это сословие, но не по рождению, а “по качеству лица и воспитанию” (И.А. Ильин). Каждому достойному гражданину, если у него помимо государственных способностей есть чувство призвания к такого рода деятельности, должна быть открыта дорога вверх. Политический релятивизм либеральной демократии ставит рядом успех в деле стяжательства и подвижничество на благо Отечества, измеряет честь, жертвенность и патриотизм рыночными ценами. Такое сознание должно быть изжито в корне у представителей новой правящей элиты. Будущая аристократия должна быть носителем принципиально иных жизненных ценностей.
Необходимо создать многомерную модель ротации правящего слоя. В этой модели каждая линия отбора будет служить дополнением и в то же время противовесом для других. Ни один из путей вхождения в правящий слой не должен иметь исключительного значения. Тем самым устраняется опасность корпоративной монополизации государственной деятельности, ведущей к олигархической узурпации верховной власти.
Отбор аристократии должен происходить по следующим линиям общественно значимой и полезной деятельности:
1. государственная служба;
2. военная служба;
3. политические партии;
4. профессиональные корпорации;
5. территориальное самоуправление;
6. предпринимательство;
7. система науки, образования и воспитания.
Ни один из этих контуров не должен исключаться из механизмов формирования правящей элиты!
Новая политическая элита должна всей своей деятельностью утверждать истину, что политика – это в первую очередь поприще служения, а не инструмент удовлетворения личных амбиций. В то же время, индивидуальное честолюбие неизбежно является главным побудительным мотивом человека к какой бы то ни было деятельности. Бессмысленно отстранять от политики людей, стремящихся найти в ней реализацию своих персональных талантов. Занятие политикой – не игра, не бизнес, но это также ни в коем случае не повинность. Это – прочувствованное призвание далеко не всякого человека. Необходимо, чтобы политическая деятельность воспринималась как служба Отечеству, но служба не безвестная и неблагодарная, а достойная высокой награды. Готовность к общественному служению и связанные с ним чувства чести и долга должны быть главными свойствами новой аристократии.
Новая политическая элита должна всей своей деятельностью утверждать истину, что политика – это, в первую очередь, поприще служения, а не инструмент удовлетворения личных амбиций. Готовность к общественному служению и связанные с ним чувства чести и долга должны быть главными свойствами новой аристократии.
Наряду с этим новая элита должна культивировать чувство высочайшей ответственности за государственное и корпоративное дело. Вступающий на стезю политической деятельности должен осознавать, что она не принесет ему каких-то особенных материальных благ. Всякий случай обнаружения, что чиновник или политик находится на содержании у бизнес-групп, всякий случай теневого лоббирования должен караться по меньшей мере пожизненным лишением политических прав. Доступ в политическую элиту должен быть обусловлен известными стажем и рангом, связанными с каким-то из выше обозначенных контуров общественного служения. Критерии стажа и ранга устанавливаются как отрицательные, так и положительные.
Основными условиями и критериями доступа в правящую элиту являются:
1). Отсутствие судимости за уголовные, экономические, а тем более за должностные и государственные преступления. Лишение по суду на определенный срок политических прав или права занимать государственную должность по истечении времени такого наказания может вновь открыть дорогу только на низшие ступени карьерно-политической лестницы. Наличие взыскания по суду чести на государственной или военной службе также ставит шлагбаум на пути возвышения и вхождения в правящую элиту. Насколько прочно и надолго – должно зависеть от тяжести проступка и величины взыскания и регулироваться соответствующими законами.
2). Никакое личное материальное богатство, если оно не сопровождается общественной благотворительностью или другой полезной деятельностью, не может являться критерием социальной значимости. Общественные повинности за собственный счет (или литургии, как они назывались в Древней Греции; в Московской Руси тоже существовало подобное явление) не могут быть обязательными, но их добровольное выполнение по личному почину должно служить главным показателем социального статуса предпринимательской деятельности.
3). Общественный (неполитический) стаж на должностях общественного (корпоративного) самоуправления или на государственной (военной службе).
4). Наличие поощрений по службе или отличий, дарованных общественным (корпоративным) объединением.
5). Отсутствие задолженностей перед государством по службе, налоговым и иным обязательствам.
6). Известный образовательный и возрастной ценз, устанавливаемый нормативными актами для каждого уровня элиты.
Законы, регламентирующие ротацию элиты, должны обеспечивать, в частности:
- открытость фактов служебной и политической биографии лиц, претендующих на выборные должности и высокие должности по назначению; наглядную и публичную ответственность за их сокрытие;
- публичность деклараций о доходах и собственности лиц, занимающих государственные должности и претендующих на них, в том числе и должности, замещаемые выборами всех уровней;
- внутрикорпоративную прозрачность доходов членов и должностных лиц профессиональных корпораций;
- временное, частичное или полное лишение политических прав за намеренное нарушение этих норм.
Пассивное избирательное право должно быть ограничено цензом компетентности, определенным для каждого уровня выборных государственных органов. Министром может быть назначен только человек с известным стажем государственной службы на должностях определенного уровня в соответствующих ведомствах. Министрами обороны, госбезопасности, внутренних дел, юстиции могут быть назначены только служившие по этим конкретным ведомствам. Для парламентария не закрыт путь к министерским должностям, но только при условии соответствия этим критериям.
“Социальным лифтом” должны стать особые центры отбора, воспитания и подготовки молодежи, аккумулирующие наиболее пассионарных, патриотически мыслящих, умных и энергичных людей нового поколения, способных воплощать общенациональные проекты и достигать Общей цели везде, где бы они в дальнейшем ни работали: на государственной службе, в бизнесе и предпринимательстве, корпорациях, общественных объединениях или сетевых структурах инновационной экономики.
8. Некоторые черты государственного аппарата
Контингент государственных служащих включает в себя следующие профессиональные контингенты:
- дипломатический корпус;
- корпус экономического управления (включает номинации государственных кураторов проектов развития, социально-экономической инвентаризации и планирования, государственных финансовых управляющих, государственных управляющих основными фондами, государственных земельных управляющих, государственных управляющих природными ресурсами, государственных лесных и водоохранных инспекторов, государственных аудиторов и кризисных управляющих, государственных налоговых инспекторов, государственных таможенных служащих);
- корпус социальных работников (включает номинации государственных кураторов общего и среднего профессионального образования, государственных организаторов занятости и профессиональной ориентации, государственных организаторов здравоохранения, восстановительного лечения и рекреации, инспекторов эпидемиологической профилактики и санации, государственных инспекторов охраны труда и социального страхования, государственных инспекторов материнства и опеки, государственных организаторов реабилитации в пенитенциарной системе, государственных трудовых экспертов и организаторов труда и быта инвалидов, государственных организаторов общественного призрения, управляющих государственными пенсионными накоплениями, управляющих имуществом учреждений образования, здравоохранения, рекреации и социальной защиты);
- инженерный корпус (включает номинации организаторов развития и инспекторов систем электроэнергетики и телекоммуникаций, водопроводных, газопроводных, вентиляционных и очистных систем, организаторов градостроения, инспекторов жилищного строительства, организаторов социального строительства, инспекторов технического надзора, инспекторов горного и сейсмологического надзора, государственных управляющих имуществом жилого и коммунального фонда);
- корпус науки и культуры (включает номинации организаторов научно-исследовательской работы, высшего образования, профессиональной аттестации, стандартизации и статистики, государственных попечителей музейного и мемориального комплексов, кураторов архивной и библиотечной службы, государственных управляющих имуществом учреждений науки и культуры);
- корпус информации и пропаганды (включает номинации организаторов информационного, образовательного, богословского, спортивного и рекреационного вещания, государственных экспертов общественного мнения, организаторов общественной пропаганды, управляющих фондами систем вещания, управляющих и инспекторов передающих и спутниковых систем);
- корпус юстиции (включает государственных прокуроров, государственных юрисконсультов, государственный нотариат, государственных регистраторов, кураторов пенитенциарной системы, управляющих фондами пенитенциарной системы);
- спасательный корпус (включает номинации инспекторов специального технического надзора, организаторов производства спасательных средств, организаторов спасательных работ, служащих пожарной охраны и аварийной безопасности, государственных оценщиков технического ущерба, организаторов строительства и инспекторов эксплуатации спецсооружений, инспекторов государственного резерва, управляющих фондами восстановления и фондами государственного резерва).
Государственные служащие специализируются в рамках семи указанных контингентов. Перемещение в другой контингент предусматривает полную специализацию в альтернативной профессии. Перемещение в иную номинацию предполагает переаттестацию служащего. В исключительных случаях возможно временное перемещение государственных советников высшего класса по специальному решению высших государственных органов, например, по коллегиальному решению Совета Безопасности, который в предлагаемой Русской доктриной новой структуре органов власти наделяется полномочиями принятия высших стратегических решений (подробнее об этом – в главе 2 части 6), а также мобилизация государственных служащих младших рангов для выполнения социальных или спасательных миссий в регионах.
Для каждого из профессиональных контингентов вводится служебная форма со знаками отличия, отражающими специализацию и ранг государственного служащего, а также индивидуальные формы поощрения и порицания.
Оценка деятельности государственного служащего определяется результативностью его деятельности.
На государственного служащего возлагается прямая ответственность за подбор непосредственно подчиненных кадров.
Государственный служащий несет моральную ответственность за результат своей деятельности перед обществом и соответствующей отраслью государственного аппарата.
Государственные служащие различных контингентов обладают равной степенью ответственности за результаты труда и в равной степени подлежат мерам служебного и общественного порицания при неудовлетворительном исполнении своих обязанностей.
Оплата труда государственного служащего обеспечивает экономическую независимость его семьи.
Государственный служащий и члены его семьи не вправе заниматься частнопредпринимательской деятельностью и преследовать частные интересы в курируемой отрасли, а также в любых частных компаниях, управляющих финансовыми ресурсами и имуществом.
Отчуждение статуса государственного служащего наступает:
- при несоответствии результатов его деятельности его прямым должностным обязанностям;
- при совершении им материальных проступков, несовместимых со статусом государственного служащего;
- при совершении им моральных проступков, несовместимых со статусом государственного служащего.
Присвоение и отчуждение статуса государственного служащего осуществляется государственной аттестационной комиссией.
Условием для присвоения статуса государственного служащего в конкретной отрасли государственной деятельности являются:
- наличие опыта практической работы в данной отрасли в течение не менее пяти лет;
- наличие поощрений за выдающиеся результаты труда в данной области;
- наличие ходатайства от не менее трех представителей данной отрасли со стажем работы не менее 15 лет (для управляющих по оздоровлению и спасательным работам - 10 лет);
- отсутствие у аппликанта и членов его семьи частных интересов (долей в бизнесе, управленческих должностей в частных структурах на момент аппликации и в пятилетний период до аппликации) в данной области.
9. Исполнительная, муниципальная, местная и судебная власти
Заместитель руководителя Администрации Главы Государства совместно с председателем Временной кадровой комиссии (далее – ВКК) и председателем Комитета государственного контроля (далее КГК) вносят предложения по формированию и изменениям персонального состава Правительства России. (О полномочиях и функциях Комитета государственного контроля, так же как и обновленного Совета Безопасности, подробно сказано в главе 2 части 6.)
При преобразовании структуры Правительства России целесообразно разграничение функций:
- экономического развития и торговли;
- общей и ядерной энергетики;
- общей и военной индустрии;
- природных ресурсов и лесного хозяйства;
- сухопутного, воздушного, водного и новых видов транспорта;
- культуры и информации.
При преобразовании структуры Правительства целесообразно объединение следующих функций:
- экономического развития, энергетики и индустрии;
- социальной защиты и управления трудовыми ресурсами (включая миграцию);
- авиационно-космической промышленности, воздушного транспорта и коммуникаций;
- высшего образования, науки и патентоведения;
- водных ресурсов и водного транспорта;
- внешней разведки и профилактики международного терроризма;
- гражданской обороны, ликвидации чрезвычайных ситуаций и исполнения специальных программ;
- стандартизации и статистики.
При преобразовании структуры Правительства целесообразна специализация следующих функций (в сопоставлении с существующей структурой):
- контроля, ведомственного надзора, лицензирования и управления государственным резервом;
- торговли и внешнеэкономических связей;
- оборонной промышленности;
- водной инфраструктуры;
- отношений с бывшими государствами и территориями исторической России.
При преобразовании структуры Правительства (по завершении периода санации) нецелесообразна специализация следующих функций:
- управления имуществом (целесообразно разделение функций между профильными ведомствами);
- финансового мониторинга (целесообразно разделение функций между Управлениями банковского контроля и международных финансов Комитета по госконтролю, Федеральной налоговой службой Министерства финансов, Управлением налоговой полиции МВД и Управлением международных финансовых операций Министерства торговли и внешнеэкономических связей);
- управления государственным резервом (включение Росрезерва в структуру КГК);
- выполнения специальных программ (включение ГУСП в структуру МинЧС);
- контроля оборота наркотических и психотропных средств (целесообразно разделение функций между Особым управлением КГК, Управлением по противодействию международной преступности в составе Службы внешней разведки и Антинаркотическим управлением МВД).
Глава Правительства, первый заместитель Главы Правительства, председатель КГК, министр экономического развития и промышленности, министр финансов, председатель Госбанка, министр социального развития, председатель Пенсионного Фонда, министр иностранных дел, министр обороны, министр военной промышленности, министр атомной промышленности, начальник Генерального штаба ВС, главы Службы внешней разведки, Федеральной службы безопасности, Федеральной службы охраны назначаются непосредственно Главой Государства.
Секретарь Совета Безопасности и руководитель Администрации Главы Государства принадлежат к высшему уровню иерархии государственной службы России. Глава Правительства, глава Комитета государственного контроля, министр обороны, министр иностранных дел и заместители руководителя Администрации Главы Государства относятся к первому уровню иерархии государственной службы России.
Первый заместитель главы Правительства, начальник Генерального штаба ВС, главнокомандующий ВМФ, министры экономического развития, социального развития, финансов, внутренних дел и юстиции, директора СВР, ФСБ и ФСО, Госкомитета по военно-техническому сотрудничеству, главы Госбанка и Пенсионного фонда, главы управлений Администрации Главы Государства и его представители в округах относятся ко второму уровню иерархии государственной службы России.
Отраслевые министры, главы отделов управлений Администрации, главы управлений Генштаба ВС, командующие родов войск ВС, первый заместитель министра внутренних дел и главы управлений представительств Главы государства в округах относятся к третьему уровню иерархии государственной службы России.
Главы федеральных агентств и служб, хозяйственных служб Правительства и Администрации, управлений МВД и директоратов ФСБ, а также главы окружных структур министерств относятся к четвертому уровню иерархии государственной службы России.
Главы регионов избираются региональными законодательными органами власти по представлению Главы Государства. Полномочия глав регионов подтверждаются в установленном порядке с периодичностью один раз в пять лет. Освобождение губернатора от должности до истечения срока полномочий осуществляется в случаях:
- назначения губернатора региона на должность в федеральной системе исполнительной власти;
- совершения губернатором государственного преступления; совершение губернатором или членами его семьи правонарушения, наносящего непоправимый ущерб его репутации;
- саботажа федеральных и окружных государственных программ.
Вопрос о досрочном освобождении главы региона от его обязанностей может ставиться:
- Законодательным собранием региона;
- представителем Главы Государства в округе по согласованию с представителем Совета Безопасности России (далее – СБ) в округе;
- руководителем Администрации Главы Государства;
- председателем КГК;
- секретарем Совета Безопасности России.
Решение о досрочном освобождении главы региона от его обязанностей утверждается резолюцией СБ.
Главы регионов назначают глав районных администраций по представлению муниципальных представительных органов. Освобождение главы районной администрации от его обязанностей согласуется с Законодательным собранием региона. При возникновении разногласий вопрос разрешается представительством Главы Государства в округе.
Законодательные инициативы муниципальной власти рассматриваются Сенатом России. Заседания Сената с участием глав всех регионов России, глав округов, министра регионального развития проводятся ежеквартально. Материалы этих заседаний (за исключением вопросов военного строительства) подлежат подробному освещению в государственных СМИ.
В регионах, областных и краевых центрах местные органы самоуправления имеют своих представителей, участвующих в согласовании и выработке решений, затрагивающих непосредственно компетенцию местных властей и формирующих программы местного развития.
Судебная власть Российского государства реализует свой независимый статус в рамках, определенных законодательством. Особая роль судебной системы в обеспечении гражданских прав и эффективного разрешения экономических споров предполагает особые требования к кадровому составу судейского корпуса, равно как и его потребность в личной безопасности и материальной самодостаточности.
Государство, используя СМИ и каналы общественного воздействия, культивирует особо почетный статус судьи в обществе и директивно создает материальную основу, закрепляющую этот почетный статус, а также особые формы государственного поощрения, включая особые формы вознаграждений при эффективном разрешении экономических споров.
Базовая оплата труда судей пропорциональна рангам государственных служащих. Оплата труда глав Верховного суда, Высшего арбитражного суда соответствует второму уровню иерархии государственной службы. Защита судей, неприкосновенность судебной документации, сохранность имуществ судов и личного имущества судей обеспечивается особой Службой судебной безопасности (ССБ), подконтрольной аппарату Совета Безопасности.
Особый почет, окружающий представителя судейского сообщества, оборачивается особым позором в случае доказательного уличения судьи в коррупции, которая квалифицируется как особо тяжкое государственное преступление. Судья, совершивший какое-либо преступление, утрачивает право на трудоустройство в любой юридической профессии.
Особой ответственности за экономические преступления подлежит также персонал хозяйственного аппарата судебной системы (государственные служащие, управляющие имуществом судов и распределением средств, ассигнованных на содержание судебной системы).
Статус судьи исключает участие в политических и общественных организациях. Пожизненный статус судей признается целесообразным как особая форма поощрения отдельных работников судейского корпуса специальным решением Юридического управления Администрации Главы Государства. В случае совершения судьей должностного преступления пожизненный статус данного судьи отменяется.