Не отрекаясь от своей сущности, самодержавие не могло быть введено не только в конституционные, но и в бюрократические рамки».
Перефразируя современного политолога М. В. Ремизова, можно сказать, что в империи безусловно существовала «вертикаль власти» (в смысле наличия лояльной монарху бюрократии), но была крайне слаба «вертикаль управления» (в смысле эффективности последнего на всех уровнях). И неэффективность этой системы задавалась именно сверху: «Одно из самых серьезных и неизбежных неудобств абсолютной власти состоит в том, что, веря в свои возможности сделать все, она не делает совершенно ничего или делает очень мало. В еще большей степени, чем власть представительная, она должна была бы действовать так, чтобы управление шло, так сказать, само собой и ее вмешательство требовалось бы как можно реже; на деле же вмешательство абсолютной власти происходит очень часто. Сама природа этой власти возлагает на нее это тяжкое и удручающее бремя; единственное средство освободиться от него – это передать часть своей власти представительным органам. Но самодержцы, как правило, не любят, чтобы административные дела шли единообразно и регулярно, без их непосредственного влияния; они предпочитают во все вмешиваться. И каков же результат этого? Они до тех пор будут уделять все свое внимание мелочам и частным подробностям, всегда более легким и многочисленным, пока не рухнут под их бременем. Тогда, убедив себя, что совесть их чиста, они говорят себе, что трудятся для страны, жертвуют временем, отдыхом, даже здоровьем, что они, наконец, исполняют свой долг монархов с поистине религиозным рвением. Но, поглощенные мелочами, они не замечают, как упускают важные дела, предоставляя их небрежности, неспособности или дурным страстям своих министров или низших чиновников или вообще оставляя их на волю случая. Заботиться о деталях и одновременно управлять ходом правительственной машины – задача, с которой одному человеку справиться невозможно, даже если он употребит на это все свои силы. Поэтому, идя таким путем, самодержцы верны себе: они прежде всего и в основном занимаются частностями» (Н. И. Тургенев).
Прекрасной иллюстрацией к этой цитате может служить государственная деятельность Николая I, находившего время для личных допросов неблагонадежных поэтов и публицистов и определения фасона и цвета чиновничьих мундиров, но с горечью признававшего, что Россией управляет не он, а несколько тысяч столоначальников. Н. И. Пирогов вспоминал, что в середине 1830-х гг. для того, чтобы ему можно было прочитать курс хирургической анатомии при петербургской Обуховской больнице, потребовалось личное разрешение государя, которое было испрошено у последнего через императорского лейб-медика. По словам придворной фрейлины А. Ф. Тютчевой, Николай Павлович «проводил за работой восемнадцать часов в сутки из двадцати четырех, трудился до поздней ночи, вставал на заре, спал на твердом ложе, ел с величайшим воздержанием, ничем не жертвовал ради удовольствия и всем ради долга и принимал на себя больше труда и забот, чем последний поденщик из его подданных. Он чистосердечно и искренне верил, что в состоянии все видеть своими глазами, все слышать своими ушами, все регламентировать по своему разумению, все преобразовать своею волею. В результате он лишь нагромоздил вокруг своей бесконтрольной власти груду колоссальных злоупотреблений, тем более пагубных, что извне они прикрывались официальной законностью и что ни общественное мнение, ни частная инициатива не имели ни права на них указывать, ни возможности с ними бороться». Ей вторит М. А. Дмитриев: у Николая «были такие неясные и странные понятия о пространстве и пределах правительственной власти, что он путался во все: ему хотелось быть и судьей, и полицмейстером своей империи: от этого ему недоставало ни времени, ни уменья быть истинною главою государства. Эта глава хотела быть и руками двигающими, и ногами бегающими, и всем, кроме мыслящей силы, правящей хладнокровно в пределах закона». Политическая полиция – Третье отделение и приданный ему корпус жандармов, которая, по словам того же Дмитриева, «вступалась во все, путалась во все дела», притом что ее контрольно-надзорные функции не были закреплены никакими юридическими нормами, могла задавить любой робкий оппозиционный росток, но добавить творчества в государственное управление была бессильна.
Методы работы верховной власти, естественно, копировала бюрократия. «…Наблюдая многих губернаторов, – писал в своих мемуарах минский губернатор в 1916–1917 гг. В. А. Друцкой-Соколинский, – я отметил одну общую… черту: страх что-то упустить, страх выпустить малейшее из-под непосредственного своего наблюдения и влияния, страх упустить власть… Большинство губернаторов… буквально утопали в мелочах, заваливали себя грудами совершенно ничтожных дел и бумаг, просмотр и подпись которых отнимали у них бездну времени…»
Вместо усиления управляемости государственного аппарата (общая численность которого с конца XVII в. до 1913 г. увеличилась с 4,7 тыс. до 252,9 тыс. человек, то есть почти в 54 раза) мы видим административный хаос, господство временщиков (среди которых преобладали отнюдь не Потемкины, а, скорее, Бироны и Аракчеевы) и множество локальных самодержцев в виде министров и губернаторов. В эпоху Николая I, по свидетельству вовсе не либерала, а твердого консерватора Н. А. Любимова, «губернатор, при какой-то ссылке на закон, взявший со стола том свода законов и севший на него с вопросом: „где закон?“, был лицом типическим, в частности, добрым и справедливым человеком… Начальник был безответственен в отношениях своих к подчиненным, но имел, в тех же условиях, начальство и над собою». Новый взлет губернаторского беспредела приходится на правление Александра III. Вполне благонадежный генерал-славянофил А. А. Киреев возмущался в своем дневнике в апреле 1894 г.: «Администрации дается воля небывалая. Нелепое сечение считается энергией. Неклюдов [орловский губернатор] высек георгиевского кавалера, Клиненберг [ковенский губернатор] – целый приход, Трубецкой [минский губернатор] – адвоката».
Для контроля управления на губернском уровне, судя по замечанию П. А. Вяземского в записных книжках 1846 г., империя сохранила старую добрую московскую традицию – назначать областными начальниками только «варягов»: «Есть у нас какое-то правило, по коему не определят человека губернатором в такую губернию, где он имеет поместье». Но вряд ли эта мера имела антикоррупционный смысл, ибо главным источником коррупции была неподотчетность бюрократии обществу. Скорее, прав тот же Вяземский, который по другому поводу так объяснил тайный резон данного правила: «…человек на своем месте делается некоторою силою, самобытностью, а власть хочет иметь одни орудия, часто кривые, неудобные, но зато более зависимые от ее воли». Характерно, что долго на одном месте губернаторы не задерживались. При Николае I из 48 губернаторов «до 1 года занимали свою должность 15 губернаторов, до 2 лет – 9. Таким образом, ровно 50 % губернаторов находились в данной губернии не более двух лет. 12 человек выполняли обязанности от 5 до 10 лет, и только 6 губернаторов – более 10 лет. Следовательно, 37,5 % губернаторов занимали должность свыше 5 лет» (П. А. Зайончковский). «Если губернатор где-либо просидит более 5 лет, то это считается чем-то особенным…» – писал в 1903 г. помощник статс-секретаря Госсовета Э. Н. Берендтс. Много ли пользы на местах могла принести такая губернаторская чехарда?
Следует заметить, что по сравнению с общей массой населения количество чиновников было невелико и сильно отставало от соответствующих показателей в ведущих европейских странах. Так, в 1910–1913 гг. в России на 1000 человек приходилось 1,53 чиновника, а в Германии – 6,13, во Франции – 7,30, в Великобритании – 8,20. В связи с этим Б. Н. Миронов даже утверждает, что в Российской империи государство было «минималистским». Правильнее, однако, используя терминологию Майкла Манна, констатировать, что власть в Петербургской России так и не стала «инфраструктурной», то есть способной координировать и регламентировать социальную жизнь «изнутри», оставшись при этом «деспотической», то есть основанной на внешнем произволе. Даже в начале XX в. принцип судебной ответственности должностных лиц за превышение и злоупотребление властью реально не действовал, а административная юстиция находилась в зародыше. Как следствие – чудовищная коррупция, которой пронизана вся история российской бюрократии Петербургского периода.
Только пара примеров, специально взятых не из XVIII в., когда крали целыми рекрутскими наборами, и не из 30– 40-х гг. XIX в., всем памятных по «Ревизору». В 1860-х гг., рассказывает П. А. Кропоткин, «всем было известно, что невозможно добиться утверждения акционерного предприятия, если различным чиновникам в различных министерствах не будет обещан известный процент с дивиденда. Один мой знакомый захотел основать в Петербурге одно коммерческое предприятие и обратился за разрешением куда следовало. Ему прямо сказали в Министерстве внутренних дел, что 25 % чистой прибыли нужно дать одному чиновнику этого министерства, 15 % – одному служащему в Министерстве финансов, 10 % – другому чиновнику того же министерства и 5 % – еще одному». В дневниках за 1901–1903 гг. члена ГС А. А. Половцова читаем о деле петербургского градоначальника генерал-лейтенанта Н. В. Клейгельса, воровавшего «самым беззастенчивым манером». За его грехи, по мнению прокурора петербургского окружного суда, ведшего дознание, полагалась ссылка на поселение. Но связи наверху, в том числе и личное благоволение Николая II, завершили это дело переводом Клейгельса в Киев – генерал-губернатором, с присвоением чина генерал-адъютанта.
С конца XVIII в. Европа стремительно менялась. Образцовая «абсолютная» монархия Франция после почти столетнего примеривания различных форм правления в 1871 г. успокоилась на республике. Одна за другой множились конституционные монархии: Швеция (1809), Испания (первая конституция – 1812, окончательно – 1837), Норвегия (1814), Нидерланды (1815), Греция (1822), Бельгия (1831), Дания (1848), Италия (1861), Сербия (1869), Румыния (1866), Австро-Венгрия (1867), Германия (1871)… В 1879 г. конституцию получила освобожденная от турецкого гнета самодержавной Россией Болгария – особенно пикантно, что и сочинили ее русские юристы (в том числе и упомянутый выше Градовский). Еще более пикантно, что внутри самой империи конституцию имела Финляндия и – в 1815–1830 гг. – Польша. К концу XIX в. Россия оставалась единственной неограниченной монархией в Европе. Даже на «деспотическом» Востоке подули новые веяния. В 1876 г. конституцией (правда, вскоре ликвидированной и восстановленной только в 1908 г.) обзавелась Османская империя, в 1889-м – Япония. В Новом Свете все выше поднималась звезда североамериканской демократии.