Восстание Пугачева вскрыло принципиальные недостатки русского провинциального управления: недостаточную занятость и слабый контроль. Екатерина осознала необходимость быстро и коренным образом реформировать местную администрацию и создать сословные организации, чтобы исключить возможность повторения массовых восстаний. Внимание императрицы в следующие десять лет было направлено на разработку важных законов, касавшихся провинциальной жизни и управления. В результате были приняты такие законы, в рамках которых протекала русская жизнь в провинции до конца крепостного права, а может и самой империи.
Законодательная деятельность Екатерины, прежде всегда, интерпретировалась двояко: во-первых, как «просвещенный» маскарад (или спектакль), чтобы сделать ее самодержавное правление более привлекательным для прогрессивного общественного мнения за границей; во-вторых, как система мер, способствовавших повышению ведущей роли дворянства (от поддержки которого она якобы зависела), особенно на местном уровне для контроля над крепостными. В последние десятилетия на Западе акценты в интерпретации сместились. Но сначала мы обобщим важнейшие законодательные акты или проекты.
«Учреждением для управления губернии» (1775 г.) страна была разделена на 40 губерний, каждая из которых насчитывала от 200 000 до 300 000 жителей. Во главе губернии стоял губернатор. Некоторые из этих губерний в центральных регионах (и некоторых пограничных районах) были объединены в генерал-губернаторства, возглавлявшиеся генерал-губернаторами. Губернии, в свою очередь, делились на уезды с населением в 20 000 — 30 000 человек, со своими уездными городами и уездными администрациями. Это, естественно, привело к значительному увеличению числа городов, хотя некоторые из них были чисто административными центрами, не игравшими роли в экономике. Произошел также ощутимый рост количества чиновников и расходов на управление. Назначенные императрицей (и отвечавшие перед ней) губернаторы были также подотчетны сенату. Они опирались на штат чиновников, каждый из которых занимался отдельной сферой управления (финансы, налоги, торговля и т. д.) и был подотчетен соответствующей коллегии в Санкт-Петербурге, в то время как весь орган власти в целом подчинялся сенату и получал от него указания. На уездном уровне существовала аналогичная, хотя и несколько упрощенная, организация, подчиненная губернатору и его ведомству. Кроме того, дворянство каждого уезда выбирало уездного исправника, выполнявшего общие полицейские функции, а также наделенного правовой и дисциплинарной властью в менее важных случаях.
Дворянство губернии каждые три года выбирало предводителя (кандидат должен был быть утвержден губернатором), который заботился об интересах своих избирателей, как, например, об опеке над вдовами и сиротами, доверенном управлении их собственностью и передаче (через губернатора) петиций суверену о нуждах дворянства в провинции. Столицы губерний и большие уездные города имели аналогичную организацию управления, но в упрощенной форме и подчиненную непосредственно губернатору. Городской голова и совет, выбранный из высших чинов городских зарегистрированных гильдий, консультировали назначенных чиновников и поддерживали их в муниципальных делах и контроле городского населения. Главной целью «Учреждения для управления губернии» была деконцентрация управления и более близкое знакомство местных чиновников с условиями жизни и потребностями тех, кем они управляли. Была создана эффективная и густая сеть сообщения между местными органами власти и центральными учреждениями, особенно сенатом, умелый и энергичный генеральный прокурор которого, князь А. Вяземский, был координатором, контролером и инициатором многих дел во время правления Екатерины.
Само это краткое резюме показывает, что успех политики деконцентрации сильно зависел от участия местной элиты в процессе управления и судопроизводства. В отличие от своих предшественников, особенно Петра Великого, Екатерина не хотела, чтобы такое участие было частью обязательной службы. Чтение книг позволило ей с самого начала понять, что принуждение не является лучшим путем к развитию инициативы или творческого сотрудничества. Первым шагом в направлении добровольного участия «общества» в управлении стали выбор депутатов в Комиссию об уложении и разработка инструкций для нее — все это оказало благотворное действие на развитие группового самосознания разных классов и сословий государства (за исключением частных крепостных и духовенства, как мы видели). Чтобы социальные группы, сословия или классы государства стали реальностью, а не оставались благим намерением, следовало придать им определенную постоянную организационную структуру и определить их права, обязанности, привилегии и условия. Это сделала Екатерина II, подписав две грамоты и подготовив проект третьей, которая, однако, не была ни опубликована, ни выполнена. Целью всех их было формальное образование важнейших сословий государства и придание им одинаковой внутренней организации и автономии.
Как и следовало ожидать, преимущественное положение заняло дворянство, и грамота ему была выдана в первую очередь, а именно 21 апреля 1785 г. В ней подробно излагались права, предоставленные дворянству. Короче говоря, жалованная грамота дворянству утвердила со здание корпоративных собраний, введенных для выборов уложенной комиссии и реорганизации местного самоуправления. Дворянство каждой губернии признавалось общественным объединением, контролирующим состав своих членов. Каждый дворянин, имевший поместье в губернии, мог стать членом корпорации, но для приема вновь прибывших и недавно пожалованных в дворянство требовалось согласие остальных членов губернского собрания. Поскольку более богатые дворяне имели владения в разных губерниях, то они были членами разных губернских дворянских собраний и должны были участвовать в делах каждого. Вместе с освобождением от обязательной службы (совершенным Петром III 18 февраля 1762 г.) и вновь созданными учреждениями местного самоуправления грамота имела два важных последствия: дала ведущему сословию государства ощущение группового тождества, а также корпоративный статус и независимость; и в то же время воодушевила дворянство на то, чтобы вернуться на землю, поселиться в поместьях (хотя бы временно) и принимать участие в местных делах. Регулярные выборы способствовали тому, чтобы дворяне собирались по причинам общественного характера и для посредничества при браках. Это укрепляло личные и семейные связи и способствовало формированию своего рода общественного интереса, солидарности и укреплению статуса. Жалованная грамота дворянству содействовала становлению дворянства как узаконенного корпоративного объединения с собственной организацией, наполненного сознанием собственного достоинства, ответственности и своих интересов.
Такое же значение имели положения грамоты, гарантировавшие защиту личности и имущества дворян: в уголовном судопроизводстве выносить приговоры дворянам могли только представители дворянского сословия; дворянин мог лишиться своего дворянского статуса только по суду с утверждения государя; дворяне освобождались от телесных наказаний, произвольного ареста, конфискации имущества (в случае лишения собственности по приговору суда их имущество чаще переходило к законным наследникам, чем к государству). Дворянин получал полное право распоряжаться своими угодьями и всеми надземными и подземными ресурсами. Однако происхождение дворянского статуса оставалось таким же двусмысленным, как и до тех пор: дворянином считался тот, кто отличился, личными качествами (предположительно приобретенными в результате воспитания) и успехами на государственной службе, своими или своих предков. К тем, кто получал дворянский титул на основании «Табели о рангах», подходили так же, но заносили в особую часть дворянской росписи. Однако для того, чтобы быть выбранным на важную должность, необходимо было иметь высокий служебный чин; происхождение и богатство позволяли только участвовать в выборах.
Жалованная грамота городам, подписанная в тот же день, что и грамота дворянству, определяла город как отдельную географическую единицу и организовывала его население как единую корпорацию, разделенную, однако, на шесть разрядов. Члены каждого разряда в разной степени обладали правом выбирать и быть избранными городским головой или в городскую думу. Городская администрация была поставлена под еще более жесткий контроль выборных чиновников, чем уездная и губернская администрация. На практике должности в городской администрации были скорее обязанностью для имущих членов городской корпорации, и они старались избежать этой утомительной службы. Развитие городской (недворянской) культурной жизни и городского общества сдерживалось тем, что самыми богатыми, образованными и культурными горожанами были именно те, кто не входил в городские корпорации — местные дворяне, чиновники, гарнизонные офицеры, иностранцы.
Тесно связан с жалованной грамотой городам Полицейский устав (собственно говоря, «Устав благочиния») от 8 апреля 1782 г. Это распоряжение должно было способствовать «цивилизованному поведению» и регулировать, в частности, юрисдикцию и практику городской полиции, причем полицию здесь следует понимать в духе «Policey» королевского строя во Франции, то есть как порядочное управление. Города были разделены на кварталы, жители которых выбирали персонал полиции, пожарной охраны и здравоохранения, которому давались подробные указания, определявшие его ответственность. Система имела также дидактическую функцию: «цивилизовать» городское население и вывести его на путь «модернизации». Здесь Екатерина осознанно обратилась к модели полицейских организаций Парижа и Берлина, хотя и в несколько упрощенной и авторитарной форме.
Третья грамота осталась в проекте; она касалась деревенского самоуправления государственных крестьян. Государственные крестьяне на деревенском и уездном уровне признавались «корпорацией», членами которой были главы всех дворов. Они должны были регулярно собираться и выбирать управляющего и подчиненных ему «должностных лиц»