ельства — только «одна материальная сила».
Упорное нежелание Александра Николаевича хоть сколько-нибудь ограничить свою власть, без всякой внятной альтернативы представительству, даже у ближайших к нему лиц рождало убеждение, что «[в] глубине своей души он деспот», правда, деспот «более по привычке и по предубеждению, чем по желанию и расчёту», и ему «не приходит на мысль, что есть какой-либо предел его произволениям» (из дневника Валуева).
Так или иначе, но за 25-летнее александровское царствование при всех коренных преобразованиях — отмене крепостного права, введении нового суда, земства и всеобщей воинской повинности — структура верховной власти в Российской империи не изменилась ни на йоту. В первых же параграфах введения к фундаментальным «Началам русского государственного права» А. Д. Градовского (1875) это положение изложено бесстрастным юридическим языком: «Россия, по форме своего государственного устройства, есть монархия неограниченная… Ст. 1-ая наших основных законов признаёт русского Императора монархом неограниченным и самодержавным. — Название „неограниченный“ показывает, что воля императора не стеснена известными юридическими нормами, поставленными выше его власти… Выражение „самодержавный“ означает, что русский Император не разделяет своих верховных прав ни с каким установлением или сословием в государстве, т. е., что каждый акт его воли получает обязательную силу независимо от согласия другого установления».
«Организованное недоверие правительства к народу»
В ходе реформ для общественной инициативы открылись два поприща — земское и городское самоуправление. Но их рамки были чрезвычайно узки — местные хозяйственные нужды. Главный архитектор земской реформы Н. А. Милютин так очерчивал компетенцию земств: «Хозяйственное управление, как чисто местное, очевидно, не может и не должно нисколько касаться государственных дел, ни интересов государственной казны, ни суда, ни, наконец, полиции исполнительной, сего главного местного органа центральных учреждений. Вне этих отраслей собственно правительственной деятельности остаётся обширный круг местных интересов, большей частью мелочных, так сказать, обыденных и для Высшего Правительства не важных, но составляющих насущную потребность местного населения».
Таким образом, правительство переложило на плечи самого населения те статьи расходов, на которые оно не находило средств: начальную школу, здравоохранение, содержание путей сообщения, обеспечение продовольствием и т. д. С одной стороны, земство получило очень важное право налогообложения. С другой — никаких административных рычагов ему предоставлено не было. Вся исполнительная власть на местах продолжала оставаться в руках губернаторов. (Та же картина и с городским самоуправлением.) Земство было лишено и «головы» (всероссийского общеземского органа), и «ног» (не распространялось с губернского и уездного уровня на низовой — волостной). Многие современники отмечали двусмысленный статус земства: оно приобрело «странный характер положения акционерных компаний и частных учреждений» (М. И. Свешников); «Земские учреждения ещё не настоящие органы государственного местного самоуправления, а только местные общественные вольности, могущие развиться в таковые органы» (В. П. Безобразов).
Но даже и при таких более чем скромных возможностях земство вызывало правительственное недоверие, и уже с первых его шагов, по словам Д. Милютина, «вместо постепенного развития и расширения земских учреждений начались систематическое стеснение и обуздание их». Вскоре после каракозовского выстрела, когда, как пишет тот же Милютин, во внутренней политике наступила «прискорбная реакция», в ноябре 1866 г. был издан закон, запрещавший земству облагать обороты и доходы промышленных и торговых предприятий, что серьёзно сузило его финансовые возможности. Закон этот вызвал бурное возмущение Петербургского земского собрания. В ответ, по Высочайшему повелению, последовали закрытие собрания и полугодовая приостановка работы земских учреждений Петербургской губернии. Наиболее красноречивые ораторы подверглись высылке: граф А. П. Шувалов — за границу, Н. Ф. Крузе — в Оренбург. По иронии судьбы, в это самое время в Гельсингфорсе открывался Финляндский сейм…
13 июня 1867 г. был принят закон, делавший председателей земских собраний и управ ответственными за произнесение гласными крамольных речей, подчинивший печатные материалы земств (доклады, журналы и т. п.) губернаторской цензуре и воспретивший сношения между земствами различных губерний. Как отмечает историк земского движения, этот закон «никогда не оставался без применения, весьма притом произвольного»[598]. Никитенко оценил его как «парализацию, почти уничтожение земских учреждений»: «…земство связано по рукам и ногам новым узаконением, в силу которого председатели управ и губернаторы получили почти неограниченную власть над земствами». С тех пор «[м]ежду… губернаторами… и земствами возник прискорбный антагонизм, который не только затормозил в самом начале развитие у нас местного самоуправления, но подточил эту важную государственную реформу в самом корне её», — вспоминал позднее Д. Милютин. По словам видного чиновника канцелярии Комитета министров А. Н. Куломзина, на отсутствие прямого подчинения земства их власти «губернаторы смотрели как на недоразумение, как… [на] неполноту закона, требовавшую скорого исправления. О том же мечтало Министерство внутренних дел». «Отношения земства и администрации были похожи на вялотекущую окопную войну…», — считает современный исследователь[599].
Дело доходило до абсурда: запреты могли налагаться не только на земские, но и на любые другие, самые невинные общественные начинания. «Когда летом 1879 года пять землевладельцев Смоленского уезда стали регулярно собираться для обсуждения сельскохозяйственных вопросов и вести протоколы заседаний, не получив предварительно разрешения „на открытие отдельного общества или съездов по сельскому хозяйству в установленном порядке“, смоленский губернатор [А. Г. Лопатин] потребовал от прокурора начать производство дознания о создании противозаконного общества. Хотя прокурор не нашёл в этих собраниях преступной цели, губернатор в административном порядке обязал членов кружка „не производить съездов“»[600].
Центральная бюрократия не отставала от областной. По подсчётам И. В. Оржеховского, процент отклонённых Комитетом министров земских ходатайства за 1874–1879 гг. колебался от 72,7 % (в 1878-м) до 95,2 % (в 1877-м)[601]. «Правительство, желая избавиться от разных земских ходатайств, носивших политический оттенок, — вспоминал Куломзин, — распространило это направление на вполне заслуживающие удовлетворения ходатайства. Знакомые с данным направлением начальства чиновники находили к отказам причины или поводы, исписывали стопы бумаги, и министры не давали труда проверять, нельзя ли так или иначе удовлетворять иногда совершенно невинные ходатайства. Все дела об отказах на основании закона вносились в Комитет министров без доклада верховной власти».
За земствами (как и за новыми судами) бдительно наблюдало III отделение: «…в Москве на каждом земском собрании обязательно присутствовал агент, который затем скрупулёзно описывал не только ход заседания, но и поведение гласных»[602]. Жёсткому контролю подвергались земские школы — например, только в 1875 г. за «неблагонадёжность» были уволены 42 учителя с запрещением впредь «заниматься педагогической деятельностью»[603].
Не более благожелательно относилась администрация и к городскому самоуправлению. Так, речь графа А. Г. Строганова в заседании Одесской городской думы, критиковавшая некоторые меры министерства финансов, была признана оскорбительной, Строганову объявлен выговор, а одесскому голове князю С. М. Воронцову — высочайшее неудовольствие. Скандальную известность получила отставка в 1873 г. московского городского головы И. А. Лямина, которого московский генерал-губернатор П. П. Дурново принялся распекать как своего подчинённого. «Вся эта история, — записал в дневнике Д. Оболенский, — свидетельствует о ненормальном отношении правительства к совершённым реформам… оно создаёт антагонизм там, где ему не место быть… С детства самой мамкой зашиблены все наши новые учреждения».
Были запрещены практически все формы студенческой самоорганизации. С. Ю. Витте вспоминает, как в пору его учёбы в Новороссийском (Одесском) университете он и его товарищи за создание студенческой кассы взаимопомощи были преданы суду и едва не оказались в Сибири.
Впрочем, если смотреть с колокольни начальства, недоверие его к «новым учреждениям» было не вполне беспочвенным. Земство действительно стало прибежищем оппозиционных сил — «той группы земских деятелей, которые видели в земских учреждениях первый и необходимый этап к конституционному режиму»[604]. Но политизация земства — лишь следствие отсутствия легальной политической жизни в Российской империи.
Другой важнейшей сферой общественного «раскрепощения» стала печать. «Временные правила о цензуре и печати», принятые в 1865 г., отменяли предварительную цензуру для книг свыше 10 печатных листов и периодических изданий обеих столиц (но не в провинции!), вносивших денежный залог. Безусловно, рамки дозволенного для обсуждения, особенно по сравнению с «мрачным семилетием», расширились на несколько порядков. Стал возможен немыслимый ранее феномен влиятельных политических трибунов-публицистов, наиболее ярко представленный фигурами Каткова и Ивана Аксакова. И тем не менее, последний в 1872 г. в разговоре с бывшим цензором Никитенко сделал вывод (и собеседник с ним согласился), что цензура ныне «чуть не свирепее, чем в николаевские времена». Это, разумеется, преувеличение, но имеющее серьёзные основания. Вместо предварительной цензуры сурово действовала карательная, сосредоточенная в министерстве внутренних дел. Она могла давать газетам и журналам предостережения, а после третьего — приостанавливать издание на срок до 6 месяцев (полное запрещение происходило только по определению Сената). И эти предостережения и приостановки лились как из рога изобилия по самым разным поводам. Их получали все — не только «нигилисты» и либералы, но и консерваторы — от «Отечественных записок» и «Голоса» до «Московских ведомостей» и «Гражданина».