[609]. В 1862 г. М. А. Корф предложил считать законами только те акты, которые «будут утверждены государем императором по предварительном рассмотрении… в Государственном совете». Но за царём при этом сохранялось бы право издавать законы, не обращаясь к мнению ГС, при условии, что они будут изложены в манифесте или указе, за его собственноручной подписью и с приложением большой государственной печати. Предложение это обсуждалось несколько лет, но безрезультатно. Законы продолжали приниматься так, как было удобно самодержцу и министрам.
«Кроме Государственного совета у нас законодательствуют: Комитет министров, Совет министров, Военный и Адмиралтейств Советы, Финансовый комитет и министры и главноуправляющие, каждый по своей части, путём ли единоличных всеподданнейших докладов, или посредством особых совещаний, или комиссий. Притом из ведения Государственного совета изъяты именно дела наиболее живого интереса и оставлено ему то, что менее интересует министров, как бы по пословице: „На тебе, Боже, что мне негоже!“», — разъясняет сенатор М. П. Веселовский. Например, в ГС «почти не поступали дела об акционерных компаниях и железнодорожном строительстве, а также военные вопросы, сосредоточенные в руках военного министра»[610]. Большинство министров предпочитали проводить свои нововведения через КМ, ибо, по словам того же Веселовского, последний «представляет для каждого министра среду лиц, связанных как бы круговою порукою за взаимные друг для друга уступки».
Прохождение законопроектов через ГС, как и в николаевские времена, было в значительной степени формальностью. «Слово „формальность“… действительно выражает довольно верно весь характер деятельности высших государственных учреждений… Государственный совет как самостоятельное подающее совет учреждение более не существует», — записал в 1879 г. в дневнике Д. Оболенский. «[Т]олько одною формальностью» называет Д. Милютин утверждение в ГС Положения об отмене крепостного права в 1861 г. По другим свидетельствам (например, в дневнике А. А. Половцова), не менее формально обсуждалась в ГС и военная реформа 1874 г.
Так обстояло дело с законотворчеством — понятно, что политическая практика была ещё более произвольна. Иные важнейшие решения самодержец принимал, советуясь только с избранным им кругом лиц, например, о продаже Аляски или о вступлении в Русско-турецкую войну. Продвижение империи в Среднюю Азию успешно пролоббировали два министерства — военное и иностранных дел.
В военной сфере Александр Николаевич, следуя отцовскому примеру, мнил себя главным стратегом. Д. Милютин жаловался в дневнике, что перед самым началом боевых действий против Турции он ещё не знал, составил ли император список генералов, командующих войсками. Выдвижение императором на ключевые посты без согласования с главой военного ведомства нескольких великих князей стало в силу некомпетентности последних одной из важных причин длительных неудач и тяжелейших потерь русской армии. И. Шестаков по этому поводу возмущался: «Даже дело, от которого зависело, быть или не быть России великой державой, не заставило изменить чисто помещичьих привычек и взглядов. То же неразборчивое самовластие, то же презрение к нуждам России было бы лишь привольно царствующей семье, лишь бы во все[м] видели семейную удаль. Себялюбивое безумие оказалось до того стойким и однообразным, что на обоих театрах войны [Балканском, где верховодил в. к. Николай Николаевич Старший, и Кавказском, где руководил в. к. Михаил Николаевич], разделённых огромным пространством, повторялись те же ошибки. Будто тщеславились доказать, что Романовы и ошибаются одинаково». Ходила острота, что эта война — «неудачный пикник дома Романовых».
Как и прежде, в России не было единого правительства и первого министра (считалось, что его роль исполняет сам монарх), поэтому каждый министр тянул в свою сторону, а личные доклады давали возможность министрам пробивать интересы своих ведомств тет-а-тет с государем. Д. Милютин считал важнейшей проблемой высшей русской администрации «отсутствие единства»: «Министры, главноначальствующие, председатели и влиятельные члены высших государственных учреждений не имели между собой ничего общего, никакой солидарности. Каждый смотрел, думал, говорил и действовал сам по себе; нередко один противодействовал другому». То же самое утверждал и Валуев: «Органически действующего правительства, в точном смысле слова, у нас нет… ни внешней солидарности, ни внутреннего согласия между разными правительственными частями не существует».
Этот порядок (точнее, беспорядок) был создан самим императором: «Государь как будто систематически поддерживал рознь между ближайшими своими советниками, проверяя одного другим и не давая исключительного влияния ни одному из них» (Д. Милютин). Так, проводя в жизнь крестьянскую и земскую реформу, Александр II отстранил от дела их главного разработчика Н. Милютина, очевидно, чтобы не давать слишком большого перевеса «либералам». В то же время в период преобладания «консерватора» Шувалова государь продолжал держать рядом с собой «либерала» Д. Милютина. Валуев так объяснял причину подобной практики: «Самодержавная власть… находит в разладе между министрами некоторое обеспечение своей всецелости и неприкосновенности. Она чувствует себя как будто самодержавнее при исполнителях, между собою не согласных, чем при исполнителях единодушных. В единодушии заключается самостоятельная сила, а всякая самостоятельная сила предполагается не иначе возможною, как в ущерб силе самодержавной».
Ещё более конкретно ситуацию обрисовал Ф. И. Тютчев: «Государь никогда не решится отдать себя в руки одного определённого направления, и чем сильнее чувствует он в данный момент влияние на себя одного человека, тем сильнее инстинкт его требует найти другого человека мнения совершенно противоположного, чтобы из этих противоположностей составить себе нечто среднее, чем он и будет руководствоваться».
Разумеется, определённая логика в такой линии поведения была, но это логика правителя, дрожащего за умаление своей власти, а не ставящего во главу угла эффективность своей деятельности, о чём хорошо написал Валуев: «Что есть власть? Частное имущество, расходуемое или сберегаемое по приходе владельца? Или публичная общественная государственная сила, призванная к достижению известных целей и для их достижения, как употребляемая, так и оберегаемая? Если самодержавие надлежит признавать по преимуществу вотчинным имуществом наших самодержцев, то их расчёт на министерский разлад не лишён основания. Внезапные, непоследовательные, прихотливые, одним словом, вполне самовластные проявления воли встречают менее затруднений при нескольких разъединённых исполнительных орудиях, чем при одном, в разных частях согласованном механизме. Но если самодержавная власть составляет силу, призванную к поддержанию величия наших государей и вместе с тем к обеспечению по возможности благосостояния их подданных и к развитию государственного величия России, то расчёт ошибочен. Правильно устроенный механизм сильнее нескольких разъединённых орудий. Следовательно, действительной власти, т. е. средств к осуществлению воли, при нём более, между тем как без него более власти кажущейся, но не действительной». «Немощь существующего строя», вторит ему А. Куломзин, заключается «в постоянном междуведомственном антагонизме, коренным образом мешавшем всякому движению вперёд, если только не было на это ясно выраженной и настойчиво проведённой воли монарха». А как уже говорилось выше, воля Александра Николаевича была весьма неустойчивой и колеблющейся. Правительственная политика двигалась либо временным пробуждением этой воли, либо волей того министра (или группы министров), к которому в данный момент благоволил государь. Последовательной стратегии из этого, разумеется, не могло получиться. Лишь в краткий период «диктатуры» Лорис-Меликова удалось образовать относительно однородное правительство.
Многие современники парадоксальным образом сомневались, можно ли такой политический строй считать подлинно самодержавным, не есть ли это на самом деле «министерская олигархия» или даже министерский «парламент», где постоянно борются между собой различные «партии»? «Разве и теперь у нас в сущности не „конституция“, — записал в дневнике Валуев. — Только неправильная и беспорядочная под маскою самовластия».
Непростой вопрос, насколько в эпоху реформ изменилось качество имперской администрации. С одной стороны, в её составе появилась т. н. «либеральные бюрократы» (братья Милютины, Головнин, В. А. Татаринов, Д. Н. Замятнин, М. Х. Рейтерн, с оговорками, Валуев и др.) — хорошо образованные, причастные «идейным исканиям и интеллектуальным запросам русского общества»[611], видящие в себе не государевых слуг, а служителей общественного блага. Следует, правда, оговориться, что и они несли в себе некоторые родовые черты русского чиновничества. Про Милютиных говорили, что Николай — «шумящий деспотизм», а Дмитрий — «деспотизм молчаливый». «Дмитрий Алексеевич, — вспоминал Феоктистов, — не выносил возражений… Ему нужны были только такие сотрудники, которые вполне подчинялись ему, которых он мог поработить». Жалобами на Валуева как на одного из самых жестоких утеснителей свободы печати переполнены дневники Никитенко и письма И. Аксакова. Тем не менее феномен «либеральной бюрократии» стал гигантским шагом вперёд в развитии русской политической культуры.
С другой стороны, количественно «новые люди» были каплей в море николаевских кадров, которых реформистские веяния коснулись лишь чисто внешне — как очередное приказание начальства, не более. Сохранилось преобладание в верхушке государственного аппарата военных. Так, по подсчётам Головнина, в 1868 г. их было: в Государственном совете из 66 членов — 41, из 13 министров — 7, из 78 губернаторов — 43, военными являлись все генерал-губернаторы. Конечно, генеральские чины имели и Д. Милютин, и близкий к «либеральным бюрократам» Лорис-Меликов. Но это всё же исключения, к тому же Милютин, прежде чем попасть в армию, окончил Благородный пансион при Московском университете. По словам Головнина, «не подлежит сомнению, что… кадетское воспитание гораздо ниже университетского и лицейского и что служба в канцеляриях и департаментах более знакомит с делами и законами, чем служба в казармах, а что военная дисциплина более приучает к произволу, чем к законности. Посему военные администраторы — не говоря об исключениях — менее способны, чем гражданские, и вследствие меньшего знания дел и законов и неп