По мнению А. Н. Наумова, в правом центре выдающихся ораторов не было. Однако его представителей – В. Ф. Дейтриха, А. Б. Нейгардта, А. П. Никольского или графа Ф. А. Уварова – слушали с особым вниманием. От имени центра чаще всего выступали С. С. Манухин и И. А. Шебеко. От академистов – М. М. Ковалевский, который «всякую свою речь начинал или с Индии, или с древней истории какой-либо страны и стремился сослаться на свое личное знакомство с каким-либо иностранным министром, что такой-то министр ему тогда-то сказал то-то, будучи его другом, и после речи неизменно вел несколько корреспондентов к себе или в ресторан угощать, чтобы послаще выглядело газетное сообщение об его выступлении». Обращали на себя внимание и речи независимых: С. Ю. Витте, А. Ф. Кони, М. А. Стаховича.
И все же больше всех в Государственном совете хотели услышать того, кто никогда не поднимался на его трибуну – императора. По сведениям С. Ю. Витте, Акимов регулярно консультировался с Николаем II о желательности утверждения того или иного законопроекта. Позиция царя доводилась до сведения членов Государственного совета – в особенности по назначениям. В некоторых случаях пояснения председательствующего были излишни.
Бюджет
По мнению французского финансиста Р. Штурма, государственные средства распределяет суверен. Если это народ, то именно его депутаты должны утверждать статьи бюджета. Если монарх – народные избранники должны знать свое скромное место при решении финансовых вопросов. Соглашаясь с Штурмом, следует признать, что вопрос о суверенитете в России 1906–1917 годов в полной мере разрешен не был. В соответствии с правилами от 8 марта 1906 года государственная смета расходов и доходов принималась Думой и Государственным советом. И все же их полномочия были довольно ограниченными, ведь законодатель еще в марте 1906 года сделал все, чтобы уберечь бюрократию от привычных средств парламентского контроля.
Некоторые статьи бюджета не утверждались императором. Это кредиты на содержание императорской семьи (если они не превышали суммы, установленной в бюджете 1906 года: 27,5 млн рублей в год), выплаты по внешним долгам России (380 млн рублей на 1907 год) и 10 млн рублей на экстренные расходы. Следовательно, около 400 млн рублей (или около 1/6 бюджета) не проходили через Думу.
Наибольшие ограничения были связаны с так называемыми «титулами» или «бронированными расходами». Иными словами, нельзя было сокращать расходы по уже принятым законам при утверждении бюджета. По подсчетам А. И. Шингарева, в росписи на 1908 год такие расходы составляли 47 % бюджета[10]. Тем не менее эта норма многим правоведам и администраторам казалась вполне оправданной. В частности, В. Н. Коковцов объяснял, что «в сметы, а следовательно, и в роспись можно вносить только такие расходы, которые оправдаются ранее изданным законом. Вот коренное положение правильного сметного распорядка. Нет закона – нет расхода. Если бы сметные правила допускали возможность иного составления смет, при котором был бы полный произвол, то каждый мог бы вносить в смету все то, что ему угодно. Отсюда легко себе представить, как был бы затруднен самый процесс не только составления, но и самого рассмотрения смет».
Подобные нормы имели место и в странах Западной Европы. Так, в Англии существовал так называемый консолидированный фонд, параметры которого не могли быть пересмотрены депутатами. Речь шла о 20 % расходов и 60 % доходов. В Нидерландах консолидированная часть бюджета утверждалась каждые десять лет. В Германии рейхстаг не рассматривал военные расходы. В Японии существовала норма о бронированных статьях бюджета. Во Франции такой нормы не было, но на практике она неуклонно соблюдалась. Это объяснялось сугубо практически: общество должно быть уверено в прогнозируемости государственных расходов.
Проблема заключалась в том, что в России бронировались расходы, которые обуславливались законами многолетней давности, о которых даже никто и не помнил. В некоторых случаях они давно утратили силу, но финансирование по ним не было закрыто. Со всем этим должна была разбираться бюджетная комиссия Государственной думы. По словам ее председателя М. М. Алексеенко, «во многих случаях оказалось, что есть такие законоположения между прочими Высочайшими повелениями, которые не только не были обнародованы, но даже не были напечатаны. И вот, между прочим, по одному из министерств нам был представлен уже во второй год нашей работы целый тюк таких законоположений, отбитых на ремингтоне, числом около 400». Иными словами, утверждению бюджета мешала архаичная структура всего финансового хозяйства России. 21 августа 1917 года на допросе Чрезвычайной следственной комиссии Шингарев объяснял, что «по Министерству внутренних дел… сборник легальных титулов достиг 1000 страниц, причем он начинается указом Петра I в 1723 году по поводу какой-то Рижской богадельни, а именно по поводу расхода в несколько десятков ефимок. Это показывает, с какой археологией мы имели дело». Шингарев вспомнил, что организация ясачного сбора с народов Сибири основывалась лишь на одной фразе в указе Елизаветы Петровны, которую долго искали правительственные чиновники. Принадлежность алтайских угодий к удельным (то есть царской семьи) землям подтверждалась купчей середины XVIII века. Ее оригинал долго не могли найти, оказалось, что он хранился в Барнауле. В смете Главного управления землеустройства и земледелия был обозначен кредит в 250 тысяч рублей на «известные Его Величеству надобности». Многие Высочайшие повеления, в соответствии с которыми проводились расходы, были не опубликованы, некоторые имели секретный характер. Депутаты пытались во все это вникать, встречая сопротивление со стороны правительства. В. Н. Коковцов вспоминал, что, представляя в Думу проект бюджета, он прислал туда и пять томов Высочайших повелений и выписок из законов, в соответствии с которыми назначались ассигнования, не подлежавшие сокращению.
Сметы различных ведомств были бронированы в разной степени. Так, смета Синода на 1908 год была забронирована на 99 %; Военного министерства – на 87 % (впоследствии значительно ниже, так как «предельный бюджет военного ведомства заканчивал свое действие как раз в 1908 году), МВД – на 81 %, МИД – на 81 %, Министерства народного просвещения – на 77 %, Министерства юстиции – на 63 %, Государственного контроля – на 56 %, Главного управления землеустройства и земледелия – на 35 %, Министерства торговли и промышленности – на 30 %, Министерства финансов – на 18 %, Морского министерства – на 8 %, Министерства путей сообщения – на 1 %.
Правительство часто преуменьшало размеры будущих доходов. В итоге у него оказывались заметные излишки так называемой свободной наличности, которой можно было распоряжаться практически по своему усмотрению. К 1 января 1909 года свободной наличности было 1900 тысяч рублей, в 1910 году – 107 400 тысяч, в 1911 году – 269 800 тысяч, в 1912 году – 473 400 тысяч, в 1913 – 823 млн рублей. По подсчетам бюджетной комиссии, в 1910 году правительство использовало 123 млн рублей из свободной наличности, в 1911 году – 129 млн, в 1912 году – 301 700 тысяч. Причем из последней суммы расходы в размере 156 млн были одобрены Думой, а 144 млн были потрачены без ведома депутатов. В то же самое время в Англии, Голландии и Италии тоже существовали особые резервные фонды, которыми распоряжалось правительство. Однако оно это делало под контролем парламента, с соблюдением необходимой отчетности.
Многие расходы бюджета не могли быть скорректированы депутатами не в силу законодательных ограничений, а из соображений здравого смысла. В этом отношении показательна смета 1912 года: 1 млрд рублей расходов (из 2,5 млрд, то есть около 40 %) не подлежал обсуждению в Думе. Впрочем, из этого не следовало, что оставшиеся 1,5 млрд могли быть произвольно перераспределены народными избранниками. По расчетам М. М. Алексеенко, не подлежали сокращению – без ущерба для благополучия и безопасности государства – операционные расходы по железным дорогам (более 500 млн рублей), по винной монополии (более 200 млн), расходы на морское, продовольственное дело, обмундирование, снабжение армии. «Если вы все эти расходы примете во внимание, то вы увидите, что предел сокращения очень узок, что тот размах, который был бы возможен со стороны бюджетной комиссии, этот размах при тех правилах, которые действуют, очень связан».
Процесс принятия государственной росписи не мог быть быстрым. Пока новый бюджет не был утвержден, действовал старый. В этой связи каждый месяц министерствам и прочим ведомствам открывался кредит в размере 1/12 от прошлогоднего бюджета. Такая ситуация совершенно не устраивала правительство. В. Ф. Романов, чиновник Переселенческого управления Главного управления землеустройства и земледелия, вспоминал: «Понятно, что никакое большое хозяйство, в особенности столь живое и многостороннее, как переселенческое дело, не может идти правильно, раз финансовые средства переводятся не сразу в необходимой сумме, а небольшими частями, тем более что потребность в том или ином расходе не распределялась равномерно по отдельным месяцам; например, выдавать ссуды переселенцам нельзя было в течение всего года, а требовалось немедленно по приступе их к хозяйству на новом месте, также необходимо было сразу снабжать необходимым запасом средств межевых и других техников при самом отъезде их на полевые работы, нередко в весьма отдаленные от центров глухие места. Задержка в кредитах не могла не нервировать местных руководителей делом…» Длительное обсуждение бюджета депутатами ставило в затруднительное положение самого царя, который при таких обстоятельствах вынужден был по своему разумению распределять пенсии и дотации. Как раз по этой причине 2 мая 1913 года Николай II просил Коковцова прислать ему столь нужные 300 тысяч рублей из фонда на непредусмотренные сметами надобности.
Задержка в утверждении бюджета была неизбежна. Правительство вносило его на рассмотрение Думы лишь к 1 ноября – за два месяца до начала бюджетного года. За столь короткий период обсудить и принять столь объемный документ было технически невозможно. В итоге бюджет 1908 года был принят 28 июня 1908 года, бюджет 1909 года – 29 мая 1909 года, бюджет 1910 года – 26 марта 1910 года. Многие депутаты безуспешно настаивали на переносе начала сметного года с 1 января на более позднюю дату, что было характерно для законодательства Англии, Британской Индии, Германской империи, Пруссии, Дании, Румынии, США, Испании, Италии, Португалии и других стран.