направлениями: во-первых, с посредничеством в трудоустройстве через биржи труда и, во-вторых, с системой страхования от безработицы.
В последующем больше внимания стало уделяться мерам по снижению риска безработицы среди отдельных групп населения. Тем не менее, все разрабатываемые меры основывались на индивидуальной помощи потерявшим работу и не предусматривали активного вмешательства правительств в регулирование рынка труда.
Перемены после Второй мировой войны - в первую очередь, экономическая депрессия, конверсия промышленности, массовая демобилизация, репатриация пленных и беженцев - заставили изменить роль государства в регулировании рынка труда. Безработица уже не рассматривалась как индивидуальная проблема работника. Было признано, что основная ее причина кроется в неудовлетворительно функционирующей экономической системе. Постепенно концепция индивидуальной помощи безработным начинает меняться в направлении осознания позитивной роли активных средств влияния государства на равновесие рынка труда и его организацию. Одним из этапных моментов в послевоенной истории политики на рынке труда стало принятие Международной Конференцией Труда документов о политике занятости в 1964г.
Во-первых, безработица уже не связывалась только с вопросами организации рынка труда. Политика, направленная на поддержание и развитие занятости, предусматривала меры экономического регулирования в области налоговой политики, регулирования рабочего времени, заработной платы, образования, противодействие социальной изоляции, инвестиционные программы и т.д. Декларировано, что решение проблем занятости населения должно стать основной целью политики правительств.
Во-вторых, широкая трактовка мер, направленных на поддержку занятости, изменила и роль службы занятости. Она перестает быть единственным инструментом регулирования рынка труда и становится одним из элементов политики. Несмотря на "потерю" исключительной роли, как функции, так и полномочия служб занятости расширяются. Помимо традиционных посреднических функций и управления системами страхования от безработицы, предусматривались и специальные программы, например, для молодежи.
Постепенно основным направлением перемен становится смещение акцентов с пассивного возмещения потери доходов безработных и индивидуальной помощи через посредничество в трудоустройстве к расширению "активных" мер вмешательства в рынок труда.
Наиболее показателен в этом отношении опыт Швеции. Решением, альтернативным контролю над зарплатами и ценами в послевоенной Швеции, стала концепция активной политики на рынке труда. Пакет политических мер в области людских ресурсов стал частью макроэкономической политической стратегии, то есть политика трудовых ресурсов рассматривалась как средство стимулирования спроса, не вызывающее инфляционных последствий.
В конце 1950-х - начале 1960-х годов в США на вооружение были взяты три политические предложения: более экспансионистское управление спросом, создание рабочих мест в государственном секторе и меры по обучению с целью помочь неблагополучным слоям населения вернуться на рынок труда.
ОЭСР в дополнение к улучшению баланса "инфляция-безработица" и уравновешиванию возможностей выхода с рынка труда третьей целью активной политики в области трудовых ресурсов выдвинула содействие экономическому росту посредством развития людских ресурсов.
Основная идея состояла в том, что любой шаг в сторону экономических ограничений, направленных на снижение инфляции, которые могут привести к появлению безработицы, должны с самого начала сочетаться с подготовкой выборочных контрмер. В центре внимания оказались такие направления политики в области предложения рабочей силы, как меры по подготовке, поиску работы и трудоустройству, способные в наибольшей степени удовлетворять одновременно требованиям эффективности и справедливости.
4. Эффективность программ и услуг на рынке труда
Достижение и поддержание равновесия на рынке труда невозможно за счет односторонних действий. Если общие экономические меры способны содействовать расширению экономических возможностей для занятости, то степень освоения этих возможностей зависит от способности к занятости соискателей работы. На восстановление способности к занятости "хрупких" элементов безработицы направлена политика на рынке труда, влияющая через активные программы преимущественно на внутренние факторы его равновесия. Активные программы (обучение, поиск работника, трудоустройство и т.д.) находятся в ведении службы занятости. Ее значение состоит не только в предоставлении соответствующих услуг как таковых, но и в том, что она играет центральную роль в поддержании и развитии связей между всеми элементами политики рынка труда. Эти связи находятся в зависимости от множества отношений, возникающих при обращении каждого безработного за поддержкой. Поэтому "след" от реализуемых программ выходит гораздо дальше их непосредственной сферы действия. По этой причине службе занятости отводится роль центрального инструмента государственного влияния на рынок труда. Результативность политики на рынке труда в значительной мере связана с эффективностью действий государственной службы занятости.
Основной "внешней" задачей государственной службы занятости является обеспечение - если нужно, в сотрудничестве с другими заинтересованными государственными, общественными и частными учреждениями - наилучшей организации рынка труда в качестве неотъемлемой части национальной стратегии достижения и поддержания полной занятости.
"Внутренняя" задача службы занятости состоит в том, чтобы найти средства расширения "позитивного выхода" из числа безработных, препятствовать их дрейфу в длительную безработицу и за счет этого минимизировать период поиска работы гражданами, ускорить заполнение вакансий работодателями и, тем самым, снизить объем зарегистрированной безработицы (а, следовательно, объем общей безработицы).
4.1 Микроэкономическая эффективность активных программ и услуг служб занятости
Эффект от реализации программ и услуг службы занятости может быть оценен в трех плоскостях. Во-первых, такие программы могут быть полезны на индивидуальном уровне, возвращая конкретного безработного к занятости или через поддержку его контакта с рынком труда. Однако индивидуальная польза может касаться ограниченного круга лиц, не оказывая существенного воздействия на рынок труда или рабочую силу в целом. Поэтому важно, во-вторых, обеспечить реализацию программ, эффект от которых сказывался бы на рабочей силе в целом. Вместе с тем, такой эффект может достигаться разной ценой. Программы способны иметь равный результат по отношению к безработным или их группам, однако расходы на них могут различаться существенно. По этой причине, и это в-третьих, любые действия должны быть оправданы с точки зрения общественных затрат на них.
В дальнейшем мы остановимся на ограниченном круге основных действий службы занятости, по которым имеются наибольшие возможности для оценки (трудоустройство, обучение, досрочный выход на пенсию, создание рабочих мест). Эти программы вызывают различную реакцию со стороны как специалистов, так и политиков.
4.1.1 Программы обучения
Профессиональное обучение безработных обычно рассматривается как одно из наиболее эффективных средств возвращения безработных к активному труду. Программы обучения преследуют две основные цели: краткосрочную и долгосрочную. В краткосрочном плане считается, что обновление профессиональных навыков, необходимость обновления которых вызвано их потерей по причине изменений в профессиональной структуре спроса на рабочую силу, повышает вероятность заполнения имеющихся вакансий. В долгосрочном плане профессиональное обучение в целом улучшает качество рабочей силы и, тем самым, улучшает структуру предложения и снижает профессиональные риски, возникающие по причине циклических долгосрочных колебаний в спросе.
Влияние программы на индивидуальном уровне показывает ее полезность непосредственно для участников. Поскольку первичная цель службы занятости трудоустройство безработных, основной критерий результативности обучения на индивидуальном уровне - численность нашедших работу после завершения участия в программе. Показательно, что вероятность выхода в число работающих через программы обучения в целом в России достаточно высока. Региональные показатели индивидуальной результативности обучения также достаточно высоки, хотя разница между регионами колеблется от 80% до 5%9. Тем не менее, как в среднем по России, так и в большинстве регионов, данные значения намного опережают результативность аналогичных программ в других странах, где позитивный выход, как правило, не превышает 10-12% численности лиц, завершивших обучение. Одно из основных различий состоит в преобладающей ориентации российских программ на имеющиеся свободные рабочие места, тогда как большинство зарубежных стран ориентирует обучение на общую ситуацию на рынке труда, не привязывая учебные курсы только к существующим в базах данных вакансиям.
Практика обучения под имеющиеся вакансии, несмотря на высокие конечные результаты, имеет и свои недостатки. Учитывая ограниченное число вакансий, имеющихся в распоряжении российской службы занятости, такая ориентация не в полной мере использует наличие вакансий на открытом рынке труда в целом, что, возможно, ограничивает круг поиска новых рабочих мест для граждан, проходящих обучение. С другой стороны, концентрация внимания на текущем спросе не учитывает возможные долгосрочные колебания в профессиональном спросе на рабочую силу. В этом случае не исключается вероятность "рецидивной" безработицы среди прошедших обучение, но потерявших работу по причине структурных изменений. К сожалению, обследования, призванные оценить судьбу трудоустроенных после завершения участия в программах обучения (в течение, например, одного года), пока не проводится. Следует также отметить, что ориентация на текущий спрос носит отчасти вынужденный характер, связанный с финансовыми ограничениями. Эти ограничения во многих регионах заставляют отказываться от планирования программ обучения в соответствии с прогнозируем