Источник: Clifford G. Gaddy. The Price of the Past: Russia’s Struggle with the Legacy of a Militarized Economy. Brookings, 1996. Table 9-14.
Если не учитывать бюрократическую природу городов и административных подразделений, советская система была довольно эффективной, особенно при установлении общественных связей по всей территории СССР. Единообразие государственных символов, политических организаций, системы образования, имущественных структур, хозяйственных товаров, способов развлечения и языка по всей РСФСР и Советскому Союзу создавало впечатление совместного проживания и принадлежности к общему единому советскому государству. Общественные связи укреплялись через членство и общественную работу в пионерских организациях и комсомоле, через субботники и поголовный призыв на воинскую службу всех советских мужчин. Однако с развалом СССР и роспуском КПСС система лишилась дисциплины и единения: общественные связи советской эпохи распались, а сохранились в основном личные. Хотя сегодня вертикальные связи между государством и населением еще и существуют, общность граждан — участие в однородной единой общности организаций — распалась, так как на первый план стали выходить различия. Хотя население России размещается все еще в тех же административных центрах, городах и деревнях, что и в советские времена, горизонтальные местные коммунальные и региональные социальные и политические (а равно материальные и экономические) связи отсутствуют. Это произошло главным образом потому, что советская система никогда не позволяла им развиваться или вообще препятствовала их развитию.
Из-за отсутствия горизонтальных связей постсоветским правительствам пришлось иметь дело с двоякой проблемой: как организовать эффективное широкомасштабное управление на федеральном уровне и как передать полномочия региональным и местным властям. Местные власти располагали только вертикальными политическими связями с правительством, физически друг с другом не связаны и не имели опыта самоуправления. Самое главное, вне советской системы ее регионы и муниципалитеты не имели экономической основы для существования и никаких естественных связей. С 1990 года российское правительство пыталось, по существу, создать демократическую систему управления и свободную рыночную экономику во всем государстве с несвободным распределением населения, с предсказуемо запутанными результатами.
При этих попытках правительство обращало внимание, прежде всего, на укрепление вертикальной связи между регионами и государством, а не на развитие горизонтальных связей между регионами. Это в значительной степени происходило из-за того, что первоначальные попытки содействовать демократическому правлению и региональной автономии в России в 1990-х годах не дали, как считалось в кругах российской политической элиты в Москве, ничего, кроме эрозии вертикальных связей в рамках Федерации, и вылились в политический и экономический хаос. Считалось также, что из-за этих попыток Российская Федерация может последовать по пути распада за Советским Союзом. Это имело место особенно после объявления Чечней независимости в конце декабря 1991 года и признаков разногласий, проявившихся в других национальных республиках17.
Опасения по поводу дезинтеграции возросли в феврале 1992 года, когда Федеративный договор, разработанный для достижения нового консенсуса по разграничению властных и финансовых полномочий между федеральным центром и его административными формированиями был отклонен Чечней и Татарстаном и раскритикован такими республиками, как Саха (Якутия) и Башкортостан18. Вслед за ними и российские области стали протестовать против того, в чем они видели особые привилегии, предоставляемые по договору национальным республикам Федерации. Они требовали равного с собой обращения, включая увеличение их полномочий по местным экономическим и политическим вопросам. Еще одна попытка разграничения власти между центром и регионами была предпринята в Конституции Российской Федерации 1993 года. Ее разделы, посвященные соответствующим полномочиям Федерации и административных образований, были направлены на одобрение республикам и регионам на референдуме. При этом ряд республик, первоначально подписавших Федеративный договор, теперь отклоняли конституционные условия на том основании, что они противоречат исходным положениям договора. Чтобы предотвратить превращение связей с регионами в юридическую неопределенность, Москва стала заключать двусторонние соглашения с основными республиками.
Первое из таких соглашений о «Разграничении и делегировании полномочий» было подписано между федеральным правительством и Татарстаном в феврале 1994 года. Это вызвало поток других двусторонних соглашений с ключевыми регионами, включая Республику Саха (Якутия), центр российской алмазной промышленности; Башкортостан, важную нефтедобывающую республику; с республиками, соседствующими с Чечней на Северном Кавказе; с такими регионами, как Пермская, Иркутская, Калининградская, Свердловская, Нижегородская, Ленинградская области и Санкт-Петербург19. К 1998 году Федерация заключила соглашения более чем с половиной субъектов. Последним подобным документом, подписанным в июне 1998 года, было соглашение с самой Москвой20.
Хотя многие из специальных положений этих соглашений никогда не применялись или не соблюдались федеральным центром, российские регионы пытались взять дело в собственные руки. Они продолжали создавать и применять законодательство, противоречащее федеральному, проводили протекционистскую экономическую политику, облагали налогами товары, перемещаемые по их территории из других регионов, и отказывались перечислять доходы от налогообложения в центр. Отдельные регионы самостоятельно разрабатывали еще и новую инфраструктуру, ничуть не задумываясь о том, как она впишется в более широкие системы или как координировать свою деятельность с соседними территориями. Типичным примером послужила новая дорога в одном из регионов, которая внезапно обрывалась на подходе к другому региону21.
Кроме того, региональные лидеры превратились в сепаратные центры власти в своем собственном понимании, зачастую бросая политические вызовы президенту и правительству.
К концу 1990-х годов правительство наконец пришло к выводу, что субъекты Федерации нахватали себе слишком много власти (по крайней мере, с точки зрения государства). Создалась угроза, что регионы станут самостоятельными цитаделями, все более отдаляющимися от центра и друг от друга. Как отмечал географ Григорий Иоффе и его коллеги, «систематические попытки региональных властей отгородить свою собственную территорию от остальной страны» только усугубили уже и без того актуальную проблему фрагментации России22.
Однако в глазах руководителей российского правительства главная проблема заключалась не в неправильном пространственном размещении российского населения и, следовательно, не в его экономической разобщенности. Они настаивали на том, что все это явилось следствием неэффективной и «иррациональной» системы территориального управления, сохранившейся с советских времен. Всеобщее мнение в Москве было таково, что людям хорошо там, где они есть (это никогда не ставилось под вопрос), но узаконенные административные разграничения (линии границ на карте) субъектов Российской Федерации были произведены нерационально, и именно это вызывало скорее дезорганизацию, чем организованность. Субъектов было слишком много, чтобы центр мог обеспечивать эффективное управление и координацию. Они были слишком маленькими (с численностью населения менее двух миллионов человек), чтобы быть самодостаточными, и слишком асимметричными, чтобы оказывать содействие рациональной и целенаправленной системе федерального правления. Особая проблема заключалась в том, что благодаря причудам советской административной иерархии небольшие территориальные формирования и формирования с большой территорией, но с малочисленным населением имели те же статус и привилегии, что и крупные, более густонаселенные регионы. Российские лидеры были уверены, что подобное единообразие станет основой эффективного администрирования.
В течение всех 1990-х годов (и даже еще до развала СССР) в среде московской элиты велись бурные дебаты о том, как связать и консолидировать субъекты в более крупные формирования. Российский ученый-законовед Олег Румянцев одним из первых предложил реорганизовать Федерацию, создав двадцать новых административных единиц. За основу была принята модель германских исторических полуавтономных провинций, или