«защиты в обмен на лояльность», а не «деньги за работу», их глаза тускнели. Когда я говорил о сети отношений патрон-клиент (oyabun-kobun), охватывающей все крупные японские структуры, в том числе правительственные административные структуры, это не вызывало шквала вопросов. Для меня центральной проблемой была «расфеодализация» административных структур канбацу... Но участники миссии были больше заинтересованы в сравнении уровней зарплат в правительственном и частном секторе. В их интеллектуальном багаже не было места для психологии и отношений тех людей, ради которых их призвали создавать новую современную, научную, нефеодальную административную систему.
Вместо этого они использовали чисто американские концепции равных возможностей для продвижения, честной игры для сотрудников гражданской службы или благородной идеи служения обществу.
Гувер обвинил административную систему Японии в семи смертных грехах: чрезмерное количество административных служащих, неэффективность, плохая дисциплина, низкая квалификация, недостоверная оценка нанятых работников и неправильное их использование, классификация, основанная в большей степени на классе гражданской службы, а не на обязанностях и функциях, и экзамены, где проверяются скорее общие, чем специализированные знания. Неудивительно, что в основном его рекомендации сводились к следующему: стандартного типа договор, условия которого зависят от результатов конкурсных испытаний, «научная» организация труда, сетка заработной платы, оценки эффективности плюс создание авторитета независимой гражданской службы. Как же все это было увязано с феодализмом? Американскую схему, исторически предназначенную для избавления от прогнивших систем, собирались применить в стране, где такой системы не было. Мне иногда приходило в голову, что если бы эту миссию отправили вместо Японии за Полярный круг, она бы предложила бы эти же самые рекомендации эскимосам, тюленям и чайкам.
Трудно сказать, что впечатляло больше, — невежество миссии Гувера, проявленное при в оценке местных условий или ее высокомерие. Если оглянуться назад, японские административные структуры в 1946 году во многих отношениях были более элитными, компетентными и защищенными от требований политического протекционизма, чем их американские аналоги того времени. Реформы, проведенные Соединенными Штатами, не смогли затронуть ничего, кроме самой верхушки тогдашнего чиновничьего аппарата, не коснувшись механизма, который за очень короткий период времени развился в мощные государственные структуры, такие как Министерство финансов и Министерство международной торговли и промышленности, которые изрядно досадили американцам в последующие десятилетия в ходе торговых войн.
Местная специфика требовала выработки широкого разнообразия советов, толковых административных практик, которые не ограничились бы перемещением административной силы из одного общества в другое под руководством администраторов из развитого мира, читающих лекции своим менее знающим коллегам о том, как и что нужно делать в их стране или в мистической «Дании». Общее знание зарубежных административных практик следует сочетать с глубоким пониманием местных сложностей, возможностей, привычек, норм и условий. Следовательно, решения, принятые администрацией или в организациях, должны внедряться не просто посредством оплачиваемой деятельности местных чиновников, руководящими местными учреждениями, но и силами самой этой администрации или организаций. Восточно-азиатские реформаторы быстро разобрались в сути, где имеется сильное управление, и переняли некоторые приемы, но существенно изменили их так, чтобы заставить работать на свои общества. И, разумеется, добились успешного развития, потому что не позволили иностранным донорам насадить в их странах такие институты, которые вытеснили бы институты местные.
Если мы действительно хотим увеличить институционную способность слаборазвитых стран, нам придется изменить метафору, где описывается, на что нам надо надеяться. Мы приходим в страну не с балками, камнями, подъемными кранами и чертежами конструкции, готовые нанять местное население с тем, чтобы оно помогло нам построить фабрику, которую мы спроектировали. Вместо этого следует прийти с ресурсами, побуждающими местное население построить собственную фабрику, и помочь ему составить план, как самостоятельно ее построить и эксплуатировать. Каждый шаг технической помощи, уничтожающий такую же способность местного общества, можно рассматривать как обоюдоострый клинок, и относиться к нему нужно с большой осторожностью. Кроме всего прочего, внешняя помощь должна избегать соблазна ускорить процесс, начав управлять фабрикой.
На практике при этом получается, что внешним участникам такого строительства, желающим наращивать административную силу — будь то международные финансовые институты, двусторонние доноры или неправительственные организации, — лучше всего оптимально осуществлять прямые вливания в правительственные органы в странах-клиентах, тем самым обеспечивая стабильность. Они не должны ставить жестких условий использования вливаемых ресурсов, но настаивать на строгих стандартах отчетности касательно определенного рода результатах. Эта политика подразумевает подобие дисциплины, которой успешно действующие рынки требуют от фирм: рынки не интересуются, как организована фирма — как партнер или как общественная акционерная финансовая компания, централизованная или децентрализованная, являются ли ее первичные подразделения географическими или функциональными, — лишь бы она делала деньги. Таков в значительной степени подход, связанные с программой Соединенных Штатов «Соревновательный счет тысячелетия», по которой будут даваться гранты соразмерно объему деятельности.
В соответствии с этой концепцией, требование должно исходить от кандидатов на получение гранта, а распределение и использование фондов следует освобождать от внешнего управления на микроуровне в той мере, в какой они будут приносить измеримые результаты.
Такой подход к построению сильного учреждения будет работать, только если доноры терпеливы и не требуют, чтобы фабрика производила товары в короткий срок. Как я заметил в главе 1-й, существует конфликт целей доноров: это конфликт между построением успешно функционирующей организации и обеспечением тех, кто осуществляет это построение учреждений, служб, которые должны произвести жизнеспособную систему. В конечном итоге и те, и другие хотят, чтобы «фабрика» работала в полную силу, но можно усомниться, должны ли местные люди управлять «фабрикой» в интересах местных нужд.
Трудно быть оптимистом в вопросе о том, хватит ли вообще донорам терпения, чтобы сосредоточиться на построении мощного здания за счет действующих служб обеспечения, поскольку их представители обычно требуют явных результатов.
[Однако известен прецедент, позволяющий предположить, что такой подход возможен. В Вашингтоне существует квазиправительственная организация под названием Федеральный благотворительный фонд поддержки демократии (NED), созданный в 1970-х годах в помощь распространению демократии во всем мире. NED имеет очень скромный, по стандартам Вашингтона, годовой бюджет порядка 30 миллионов долларов (фискальный год 2002), часть которого распределяет непосредственно, а другую часть размещает в четырех смежных организациях, связанных с Демократической партией, Республиканской партией, Торговой палатой Соединенных Штатов и AFL-CIO. (Эти организации — Национальный демократический институт, Международный республиканский институт, Центр международного частного предпринимательства и Центр трудовой солидарности.) Модель помощи со стороны NED очень отличается от его более крупной и наиболее полномочной версии — USAID. NED и его 4 американских центра выдачи грантов распределяют деньги небольшими суммами в пределах от нескольких тысяч до нескольких сотен тысяч долларов прямо по крупным подразделениям зарубежных политических партий, неправительственных организаций, женских организаций, трудовых союзов, коммерческих организаций и других структур гражданского общества, которые обращаются к нему в поисках финансирования каких-либо специфических задач. Сам NED и его грантовые подразделения практически ничего не предпринимают; администрация занимается исключительно проверкой грантовых подразделений и стремится поддерживать в них дисциплину отчетности за осуществление задач, которые они должны решать. Эта модель распределения резко отличается от модели USAID и от моделей других международных агентств помощи, которые распределяют деньги соответственно более крупным проектам, часто насчитывающим сотни миллионов долларов, и создают большие инфраструктуры помощи внутри отдельных стран. USAID имеет плохую репутацию, так как потратил большие суммы на руководство и на сотрудников, занимающихся заключением контрактов — большинство их фирм базируется в США, и непосредственно в группы стран-клиентов поступает относительно малая помощь.
NED ни в коей мере не является совершенной моделью для масштабного строительства: спектр возложенных на него поручений слишком широк, а ресурсы чересчур малы, чтобы неограниченно вкладывать их в осуществление своей основной миссии. Его внимание в любом случае сосредоточено в большей степени на развитии политических партий и гражданского общества, чем на правительственных организаций, но он предлагает несколько основных принципов: локальные группы отвечают за планирование и осуществление своих проектов от начала до конца и получают ресурсы напрямую, не отвергая контроль со стороны внешнего фонда].
В двунаправленных агентствах, таких как Агентство по международному развитию США (USAID), проблему политизации помощи десятилетиями понимали правильно, но не воспринимали как готовую модель фиксированной помощи (Tendler 1975). Правительства, которым предстоит принять помощь, не контролируют все переменные, обуславливающие доступные измерению улучшения при осуществлении проекта. Можно реформировать сеть телевидения и связи, но не государственную нефтяную компанию, сосредоточиться на фискальной политике, но не на общественном образовании. Реальная форма может существовать без проявлений в показателях общего преобразования. Если одни методики работают, а другие — нет, доноры постараются противостоять сильному соблазну откатиться назад, к менеджменту реформы на микроуровне.