Конечно, нельзя отрицать, что маленькие слабые страны, не способные оказывать влияние, в силу естественных причин предпочитают жить в мире норм, законов и институтов, ограничивающих более могущественные государства. И наоборот, «единственная сверхдержава», Соединенные Штаты, конечно, хотела бы иметь свободу действий, не быть обремененной никакими обязательствами.
Но указать на различие в могуществе значит поднять вопрос о том, почему это различие существует. Население Европейского союза составляет 375 миллиона человек, а валовой внутренний продукт равен 9,7 триллиона долларов; для сравнения: население США составляет 280 миллионов человек, а ВВП равен 10,1 триллиона. Европа, несомненно, могла бы тратить деньги на оборону на уровне, сопоставимом с расходами США, но намеренно этого не делает. Европа тратит на оборону в целом около 130 миллиардов долларов — и эта сумма постоянно уменьшается, — тогда как США тратят на те же цели 300 миллиардов и скоро станут расходовать гораздо больше. Несмотря на происшедший в Европе в 2002 году поворот на более консервативный курс, ни один кандидат от правых или правоцентристов не вел свою кампанию на платформе значительного повышения расходов на оборону. Способность Европы к развертыванию военной силы, разумеется, сильно ослаблена проблемой коллективных действий, вставшей перед современной системой принятия решений в ЕС, однако неудачи в повышении эффективности вооруженных сил явно носят политический и нормативный характер.
Причины этих нормативных различий кроются, несомненно, в самой сути послевоенного европейского проекта. К концу Второй мировой войны государства Западной Европы пришли к заключению, что именно ничем не ограниченное осуществление государственного суверенитета послужило в XX веке причиной двух мировых войн (Ikenberry и Hall 1989). В доме, который они начали возводить для себя в 1950-х — в Европейском союзе — эти суверенитеты преднамеренно встраивали в пласты правил, норм и инструкций, чтобы они больше никогда не вырвались из-под контроля. Купчан (Kupchan 2002) утверждает, что Европейский союз представляет собой механизм накопления и проецирования силы за пределы Европы. Эта точка зрения почти наверняка ошибочна. Большинство европейцев видят цель ЕС в преодолении политики силы. Таким образом, континент, где зародилась идея современного государства, построенного вокруг централизованной власти и способности к развертыванию военной силы, уничтожил саму суть государственности как отличительной черты. Это особенно отчетливо проявилось в Германии, где послевоенная самобытность, как показал Петер Каценштейн (Katzenstein 1997), была построена вокруг некоего проекта антисуверенности. С этого времени свобода действий в Германии стала ограничиваться многочисленными напластованиями международных правил, особенно со стороны ЕС, не исключая и другие международные организации вплоть до ООН. В течение многих лет после Второй мировой войны немцы учили своих детей не развертывать во время матчей немецкий флаг и не приветствовать свои футбольные команды слишком громко. Таким образом, тот вид патриотизма, который американцы демонстрируют после 11 сентября, им совершенно чужд и неприятен — а если бы немцы сами продемонстрировали его, он был бы неприятен остальным.
Американцы смотрят на государственность и суверенитет совершенно иначе. Сеймур Мартин Липсет в своих книгах объяснил, что Соединенные Штаты стоят особняком среди стран с развитой демократией, их политика и институты сильно отличаются от политики и институтов Европы, Канады, Австралии, Новой Зеландии и Японии (Lipset 1981, 1990, 1995). Какую бы область мы ни взяли — социальное обеспечение, борьбу преступностью, правовые нормы, внешнюю политику, — везде существующие расхождения отделяют Америку от всех остальных стран. Америка всегда выступает против контролируемой государством экономики и больше, чем другие демократии, поощряет индивидуализм, неограниченную свободу предпринимательства и эгалитаризм.
Это чувство исключительности распространяется и на ее собственные демократические институты и их легитимность. В отличие от большинства старых обществ Европы в основе построения Соединенных Штатов лежала политическая идея. Американского народа, или американской нации, до основания государства не существовало. Национальная идентичность носит в США скорее гражданский, нежели религиозный, культурный, расовый или этнический характер. В Америке существовал только один политический режим, который, будучи старейшей в мире непрерывной демократией, не рассматривается как преходящий политический компромисс. Это означает, что политические институты страны внушают людям почти набожное почтение, которое европейцы, обладающие более древними источниками идентичности, находят несколько странным.
Более того, для американцев их Декларация независимости и Конституция — не просто основа политического строя на североамериканском континенте, эти документы воплощают для них универсальные ценности и имеют для человечества значение, далеко выходящее за границы Соединенных Штатов. Когда президент Рейган неоднократно цитировал губернатора Уинтропа, говоря о Соединенных Штатах как о «блистательном городе на вершине горы», эти слова находили отклик в душах многих американцев. Это чувство временами приводит к типично американской склонности путать собственные национальные интересы с более широкими интересами мира в целом.
В Европе — а также в развитых азиатских странах, например, в Японии — дело обстоит совершенно иначе. История европейских стран и Японии началась задолго до установления в них демократии. У европейцев и японцев есть не только политические источники идентификации. Они видели, как приходят и уходят разные режимы, и помнят, что некоторые из этих режимов ответственны за крайне позорные деяния. В то время как французы и британцы (хотя и по-разному) продолжают видеть миссию своей нации в судьбе всего мира, можно сказать, что немногие европейские страны считают свои политические институты универсальными моделями для остального человечества. В самом деле, многие европейцы считают, что их национальные институты имеют более низкий уровень легитимности, чем международные организации, при этом ЕС занимает место где-то посередине.
За рамками национального государства
Американцы и европейцы по-разному смотрят на источник легитимности на международном уровне. Американцы полагают, что эта законность укоренена в воле демократического большинства в конституционных национальных государствах, а европейцы склонны считать, что она зиждется на более высоких принципах справедливости, чем законы или воля отдельных национальных государств. И те, и другие пришли к подобным взглядам по причинам, глубоко укорененным в их национальных историях и в этом отношении вполне понятным.
Европейский взгляд верен в абстрактном смысле, но неверен с точки зрения практики. Многие европейцы придерживаются мнения, что именно они, а не американцы, истинные защитники универсальных либеральных ценностей, поскольку верят в эти ценности независимо от их воплощения в современных национальных государствах. Решения суверенных либеральных демократий могут быть процедурно корректными, но это не гарантирует, что они точно согласуются или находятся в соответствии с упомянутыми высшими принципами. Демократическое большинство может принять решение и совершить нечто ужасное в отношении других стран и может нарушить права человека и нормы морали, на которых основывается их собственный демократический порядок. В самом деле, дебаты Линкольна с Дугласом касались именно этой проблемы. Дуглас утверждал, что его не заботит, будет ли народ голосовать за или против рабства, при условии, что принятое решение отражает волю народа. Линкольн, напротив, говорил, что рабство само по себе нарушает высший принцип равенства людей, принцип, на котором зиждется строй Америки. Легитимность действий демократии в конечном итоге базируется не на точной демократической процедуре, но на первоочередных правах и нормах, которых требует этика, более высокая, чем законный порядок.
Проблема с европейской позицией в том, что, в то время как высшая область либеральнодемократических ценностей теоретически может существовать, в любом международном институте она воплощена весьма несовершенно. Сама идея, что эта легитимность «спущена вниз» с бесплотного международного уровня, а не вручена снизу законным образом конкретной общественностью на уровне национального государства, в сущности, способствует злоупотреблениям со стороны части элит, которые свободны толковать волю международного сообщества соответственно собственным предпочтениям.
Вторая важная практическая проблема европейской позиции — это проблема проведения законов в жизнь. Единственная власть для суверенных национальных государств даже в современном глобализованном мире, — это власть проводить законы. Даже если существующие международные законы и организации точно отражают волю международного сообщества (что бы она ни означала), проведение законов в жизнь остается в целом сферой деятельности национальных государств. Большое количество как международных, так и национальных законов, исходящих из Европы, представляют собой то, что можно приравнять к стремлениям социальной политики и что совершенно не поддается проведению в жизнь. Оправдание такого рода законам европейцы находят, утверждая, что они выражают социальную объективность, американцы же возражают, на мой взгляд, справедливо, что такие неосуществимые стремления подрывают принципы самого права.
Та же проблема воплощения в жизнь существует и на международном уровне. «Международное сообщество» — это фикция в той мере, в какой любая возможность воплощения закона в жизнь целиком зависит от действий отдельных национальных государств. Не существует автономных или фактически европейских вооруженных сил. Все международные организации, которые имеют дело с серьезными вопросами боевого обеспечения (в противоположность постконфликтным миротворческим миссиям), сталкиваются с пагубными проблемами коллективных действий. В период холодной войны было достаточно не дать Совету Безопасности ООН совершить какие-либо значимые законодательные действия; исключением стала лишь война в Корее, когда ошибочный бойкот ООН Советским Союзом позволил ей санкционировать это вмешательство. Даже для организаций с меньшими идеологическими расхождениями, чем ООН, таких как Евросоюз и НАТО, совершить решительное коллективное действие очень сложно. Единственными исключениями в 1990-х стали первая война в Персидском заливе и война в Косово, и оба только благодаря тому, что Соединенные Штаты взяли на себя лидерство и риск применения силы, пока союзники продолжали колебаться в нерешительности.