Что касается катаклизмического использования бюджетных средств для городской перестройки, тут ещё меньше, чем в случае частного кредитования, причин думать, что это происходит просто потому, что происходит. Государственные деньги, направляемые на жилищные нужды, вызывают катаклизмы, а не постепенное, ровное обновление улиц и районов, потому, что мы считаем катаклизмы благом для жителей наших трущоб — и подходящим средством для того, чтобы показать всем остальным образцы хорошей городской жизни.
Нет никаких сущностных причин, чтобы налоговые поступления и государственный кредит не могли использоваться для ускорения подъёма территорий из трущобного состояния вместо того, чтобы идти на оплату перемещения трущоб и замуровывания их «в кирпич и стекло». Субсидировать жильё можно совершенно иначе, чем это делается сейчас. Этому вопросу посвящена следующая глава.
Нет сущностных причин и для того, чтобы отсортировывать и собирать в кучу общественные здания, творя административные и культурные катаклизмы. Их можно строить и размещать как элементы постепенных перемен, дополняя и оживляя ими матрицу энергичного, активного города. Мы поступаем иначе только потому, что считаем это «иначе» правильным.
Теневые деньги плохо поддаются государственному контролю, но мы можем многое сделать, чтобы по крайней мере воспрепятствовать их катаклизмическому воздействию. Занесение территорий в «чёрные списки» создаёт прекрасные возможности для катаклизмического использования эксплуататорских денег. На данном уровне проблему составляют не столько эксплуататорские деньги как таковые, сколько поощряемый обществом отказ от традиционных инвестиций.
Катаклизмическое использование государственных денег, помимо прочего, приводит в качестве побочного эффекта к созданию великолепных возможностей для теневиков. Чтобы понять, почему это так, следует принять во внимание, что владельцы домов в трущобах, в отличие от аптекаря из отчёта Пануча, отлично наживаются на неизбирательном использовании права на принудительное отчуждение. Когда здание покупается с применением этого права, для установления цены обычно принимаются в расчёт три фактора: оценочная стоимость недвижимости, её восстановительная стоимость и текущая способность здания приносить прибыль (не путать со способностью расположенного в нем бизнеса приносить прибыль!). Чем нещаднее эксплуатируется здание, тем большую прибыль оно приносит и, соответственно, тем больше получает владелец. Отчуждение оказывается для хозяев трущобных домов настолько выгодным, что некоторые из них специально покупают дома на отчуждаемых территориях, битком набивают их жильцами и поднимают квартплату — не столько ради неё самой, сколько ради того, чтобы больше получить за дом от государства. Для борьбы с такого рода бизнесом в некоторых городах были приняты законы о «быстром вступлении во владение», позволяющие формально перевести в государственную собственность недвижимое имущество на отчуждаемом участке в тот же день, когда одобряется решение об отчуждении. При этом переговоры о продажной цене и оценка стоимости оставляются на потом[52]. Всюду, где существуют здания, используемые эксплуататорски, их владельцы обогащаются от расчистки трущоб. Они получают возможность (которой часто пользуются) употреблять компенсацию за отчуждение на покупку большего имущества, чем они имели, на других городских участках, которые они затем успешно превращают в трущобы. Если новый трущобный участок впоследствии также отчуждается — тем лучше для финансового положения такого инвестора. В Нью-Йорке некоторые инвесторы подобного рода забирают с собой на новое место не только деньги, но и прежних жильцов, тем самым помогая городу решить проблему переселения. Перемещение трущоб имеет свои секреты эффективности. Это самофинансирующийся процесс.
И опять-таки катаклизмическое использование теневых денег для создания новых трущоб нельзя назвать проблемой, касающейся только самих этих денег. В определённой мере это проблема перемещения трущоб как такового (при поощрении со стороны государства).
И наконец, катаклизмическое использование теневых денег можно было бы лучше контролировать с помощью налогов, о чем говорится в отчёте Пануча:
Никакое обеспечение исполнения законов и никакая реконструкция жилых зданий, осуществляемая нью-йоркским управлением по жилищному хозяйству с применением налоговых льгот, не смогут угнаться за формированием трущоб, пока с прибыльностью трущоб не будет покончено посредством налогообложения. [Налогообложение прибыли необходимо], чтобы преодолеть воздействие структуры федерального подоходного налога, положения закона о котором, касающиеся амортизации и доходов от прироста капитала, делают владение недвижимостью в трущобах чрезвычайно выгодным. <…>
Владелец трущобной недвижимости на перенаселённом участке, где нужда в жильё отчаянная и квартплата грабительская, не нуждается в том, чтобы ремонтировать здания. Год за годом он присваивает налоговую скидку на амортизацию, а после того как балансовая стоимость его трущобной недвижимости оказывается списанной до нуля, он продаёт её по цене, которая капитализирует его высокий доход от квартплаты. После продажи он платит 25-процентный налог на разницу между продажной и балансовой стоимостью, затем покупает новую трущобную недвижимость, и тот же процесс начинается снова. [Проверка налоговыми органами доходов, получаемых владельцами трущобной недвижимости], определила бы объём их налоговых задолженностей и штрафов, которые они должны уплатить вследствие незаконного получения налоговых скидок на амортизацию.
Циники — по крайней мере те из них, с которыми я говорила, — считают, что эксплуататорские деньги потому так вольготно сейчас чувствуют себя в наших больших городах, что мир теневых инвестиций очень влиятелен и располагает мощными закулисными средствами воздействия на законодателей и чиновников. Узнать, правда ли это, у меня нет возможности. Как бы то ни было, я полагаю, что к данной ситуации имеет прямое отношение апатия, проявляемая всеми остальными. Некоторые нынешние специалисты в области жилищного строительства логически обосновывают высокие прибыли теневого мира, сопутствующие городской реконструкции. «Трущобы сотворило общество, — заявляют они, — и поэтому только справедливо, что общество платит за их расчистку». Возникает, однако, вопрос: кому именно платит общество и на что эти деньги идут потом? Апатии способствует, кроме того, уютная мысль, что сносом старых трущобных зданий проблема трущоб, так или иначе, решается. Ничто не может быть дальше от действительности.
Очень легко возложить вину за упадок в больших городах на транспорт… на иммигрантов… на капризы среднего класса. Но причины этого упадка более глубоки и сложны. Они связаны с нашими представлениями о том, что нам нужно, и с нашим незнанием того, как функционируют большие города. Формы использования — и отказа от использования — денег для городского строительства и ремонта являются ныне мощными факторами городского упадка. Формы использования денег должны, однако, быть факторами возрождения, порождающими не бурные катаклизмы, а непрерывные, постепенные, сложные и аккуратные перемены.
IV. Тактические методы
17. Субсидирование жилья
Большинство задач, о которых я здесь пишу, — таких, как подъем трущоб из трущобного состояния, катализация разнообразия, пестование полнокровных улиц, — не считаются в наши дни задачами градостроительства. Поэтому проектировщики и те организации, что реализуют их проекты, не располагают ни стратегиями, ни тактиками решения этих задач.
В отсутствие тактики построения крупных городов, способных вести себя как крупные города, градостроительство тем не менее выработало множество тактик. Они направлены на реализацию безумных стратегий. К сожалению, они эффективны.
Темы, которые я затрону в этом разделе, как таковые сегодня признаются принадлежащими к сфере градостроительства: субсидирование жилья, транспорт, визуальный городской дизайн, аналитические методы. В этих областях обычное современное градостроительство знает, к чему стремится, и, следовательно, располагает тактиками, причём в таком количестве и настолько глубоко эшелонированными, что, когда цель какой-либо из них ставится под вопрос, обоснование обычно даётся в терминах условий, создаваемых другими тактиками (например, мы должны это сделать, чтобы получить федеральную гарантию займов). Так мы становимся пленниками нашей тактики, почти неспособными увидеть за ней стратегию.
Для того чтобы начать разговор о тактике, неплохо подойдёт тема субсидирования жилья, потому что разработанные и усовершенствованные за прошедшие годы тактические методы, имеющие целью создание жилых массивов для малообеспеченных, оказали глубокое воздействие на градостроительную тактику во всех областях. «Что же, государственное жилое строительство полностью провалилось?» — спросил эксперт по жилищным вопросам Чарльз Абрамс, предварительно раскритиковав его как деятельность, плохо продуманную в свете стоящих перед ней задач и приобретшую в сочетании с расчисткой городских территорий «абсурдный» характер.
Вот его ответ на свой вопрос:
Нет. Оно доказало многое. <…> Оно доказало, что обширный городской участок, находящийся в состоянии упадка, можно охватить единым проектом и перестроить. Оно добилось общественного одобрения крупномасштабной городской реконструкции и создало для неё юридическую базу. Оно доказало, что <…> жилищные облигации — первоклассное вложение средств; что предоставление жилья за общественный счёт — долг государства; что механизм городских жилищных органов по крайней мере может действовать без взяток. Все это немалые достижения.
Все это, и правда, немалые достижения. Широкомасштабная расчистка территорий, перемещение трущоб, их «замуровывание», строительство жилых массивов по единому проекту, сортировка людей по доходам и сортировка способов использования настолько впечатались в людское сознание как градостроительные образы и как наборы тактических методов, что градостроители, да и обычные граждане в большинстве своём, становятся в тупик, когда пытаются представить себе городскую реконструкцию без всего этого. Чтобы выйти из тупика, мы должны разобраться с первоначальным заблуждением, на котором покоится вся воображаемая конструкция.