я ее связь с коммунальной самостоятельностью и автономией, а это как нельзя яснее указывает на желательную (в известном смысле) собственную логику решения проблем на местах (Nassmacher/Nassmacher 1999: 12–71). С одной стороны, города должны выполнять значительные административные задачи, поставленные перед ними федеральными и земельными властями, а с другой – в рамках муниципального самоуправления они представляют собой арену автономного демократического формирования политической воли. По этой причине локальная политика постоянно пребывает в силовом поле между эффективной реализацией задач, поставленных внешней инстанцией, – и артикуляцией локальных интересов. В последнее время о муниципальном самоуправлении говорят в основном с целью его защитить, потому что в Германии оно воспринимается как объект угроз с разных сторон (Wollmann 2002) или по крайней мере как объект всяческих реформаторских устремлений, последствия которых одними рассматриваются как укрепление, другими – как ослабление идеи муниципального самоуправления (Holtkamp 2007).
Помимо этих основополагающих вопросов муниципальной автономии в федеративных или унитарных государствах, политологический интерес к теме собственной логики управления городами выражается в поиске объяснений того очевидного факта, что города по-разному решают проблемы, – как в техническом, так и в политическом плане. Здесь в значительной мере институциональные рамочные условия определяют политические процессы. Вместе с тем эмпирические исследования раз за разом показывают многообразие локальных политических моделей, и это – одна из точек, от которых можно отправляться в поисках собственной логики городов. Того, кто задается вопросом о такой логике, в первую очередь интересует, как работает локальная политика в условиях постоянно меняющихся вызовов. Разные города вполне могут сталкиваться с одинаковыми проблемами. Но почему один город в состоянии решить их лучше, быстрее или полнее, чем другой? Какой город чаще создает возможности для прямой демократии, т. е. для непосредственного влияния горожан на принятие решений, и почему? Еще более масштабным, чем вопрос о разном подходе к одинаковым проблемам, является вопрос, почему определенные проблемы в некоторых городах вообще не воспринимаются как проблемы, а либо игнорируются, либо реинтерпретируются как задачи, решаемые в рабочем порядке. Эти вопросы становятся особенно интересны тогда, когда, например, с точки зрения рамочных институциональных условий и финансовых возможностей города между собой одинаковы.
Это не в последнюю очередь методологическая проблема: чем в компаративной урбанистике определяется различие? В качестве ответа можно указать на институты – прежде всего на федеральное и земельное законодательство, – а также на разные констелляции политических партий, разную компетенцию персонала в администрации и многое другое. Однако вопрос о собственной логике городов, лежащий в основе данного сборника, отсылает не к этим факторам, а к другим. Имеет ли значение место? Можно ли объяснение политических изменений или специфических паттернов решения проблем искать в самих городах, абстрагируясь от их включенности в национально-государственные нормативные системы?
Если наряду с классическими факторами политологического анализа допустить и другие, то сразу возникнет вопрос: как можно операционализировать ситуативные или локально-контекстуальные факторы таким образом, чтобы они были способны выдерживать сравнение с другими категориями? Концептуально представляются возможными разные пути: на ум приходят локальные стили в политике, локальные политические культуры и социальные среды, а также зависимость от исторического пути развития.
Данная статья начинается с краткого воспоминания о дискуссии 80 – 90-х гг. по поводу локальной автономии. После обзора основных позиций, представленных в ней, будет предпринята попытка показать на материале нескольких сравнительных исследований, что политологам, занимавшимся локальной политикой, на самом деле всегда была очевидна высокая степень зависимости управленческой деятельности и реализации политических программ от локальных предпосылок. В заключение будет поставлен вопрос о том, какие существуют концептуальные возможности эмпирического изучения собственной логики городов.
Мой подход в данном случае – не совсем политологический; скорее это подход с позиций урбанистики и регионалистики, осведомленной в политологической области и открытой исследовательским интересам социологии, географии и наук о планировании.
2. Обновление политики снизу: новый взгляд
Чтобы определить собственную логику муниципального управления, необходимо классифицировать возможности действия, имеющиеся в локальной политике. Здесь будет уместен небольшой обзор прошлых дискуссий на эту тему, ведь вопрос обсуждался неоднократно и в разных контекстах. Так, в 80-е и в начале 90-х годов разговор о возможностях автономии на локальном уровне был связан с надеждой на обновление политики снизу или с идеей альтернативного ее осуществления снизу (Hesse 1986; Wollmann 1983). Локальная политика считалась экспериментальной площадкой в деле модернизации государства. Тогда это обосновывали тем, что государство частично перестало вмешиваться в некоторые политические области, и это поощряло (или заставляло – в зависимости от точки зрения) города находить собственные решения для локальных проблем – например, в области жилищной политики или политики в отношении занятости (по принципу “голь на выдумки хитра”). К тому же новые социальные движения бросали вызов традиционным моделям локальной политики, а поскольку приходилось решать проблемы, близкие каждому, возникала надежда, что муниципальные органы власти станут более эффективно реагировать на экономические и социальные структурные перемены (кризис социального государства, кризис управляемости – ср. сборники Heinelt/Wollmann 1991; Blanke 1991; Hesse 1986). Все это было обстоятельно описано на примерах из области локальной социальной политики и политики в области занятости (Blanke u.a. 1989). Но обычно изучение этой проблематики было привязано к вопросу о роли, которую могут и должны играть городские органы власти в модернизации государства и изменении общественного распределения задач. При этом говорилось, с одной стороны, что эти органы необходимо реформировать, а с другой – что они с энтузиазмом относятся к реформам и инновациям (Wollmann 1991: 25). В целом можно сказать, что в начале 90-х гг. шла очень острая дискуссия, в которой одни утверждали, что в условиях жестокого бюджетного кризиса и передачи всё большего числа функций на муниципальный уровень у городов не остается вообще никакой свободы действий, а другие – что в этих условиях города, наоборот, прямо-таки вынуждены решать проблемы самостоятельно[115]. Хойсерман считал, что как с исторической точки зрения, так и с точки зрения финансового положения городов вероятность появления чего-то радикально нового в муниципальной политике невысока (Häußermann 1991a; 1991b).
Вольман тоже считал, что “простор деятельности муниципальных органов власти по-прежнему в решающей степени определяется и ограничивается внешними экономическими и институциональными (правовыми, финансовыми и т. д.) условиями, на которые они не могут или почти не могут влиять” (Wollmann 1991: 27).
Иную позицию занимала Маргит Майер, которая – тоже в начале 90-х гг. – указывала на то, что локальные варианты политики, во-первых, можно наблюдать, а во-вторых, можно объяснять с помощью теории регуляции или теории “локального государства”. Опираясь на теорию регуляции, Майер отмечала расширение возможностей для самостоятельной деятельности городов в связи с постфордистской перестройкой экономических и общественных отношений. Важнейшей характеристикой постфордистской или “предпринимательской” муниципальной политики была попытка городов приобрести более отчетливый самостоятельный облик за счет создания различий и подчеркивания локальных потенциалов, пусть даже при этом некоторые города становились все более похожи друг на друга, а пространство их свободного действия по разным причинам бывало ограниченным. После эпохи фордизма, когда муниципальные органы власти рассматривались как функциональный и инструментальный дериват государства, важнейшими признаками новой, постфордистской эпохи стали регионализация, децентрализация и дифференциация. Во многих программах развития городов и регионов подчеркивалось значение социальных сетей, эндогенных потенциалов и инновативных социальных сред, т. е. региональные диспозиции и неперемещаемые социально-организационные структуры объявлялись предпосылкой успешного развития. Города, с одной стороны, были беззащитны перед этой трансформацией, но с другой – могли принимать участие в ее разработке: “Эта начавшаяся в процессе перестройки дифференциация типов городского развития изменила и локальное государство, при том что оно в первую очередь и выступало мотором этого процесса” (Mayer 1991: 39).
Локальным акторам приписывалась способность влиять на этот процесс перестройки локальной политики:
В самых разных политических сферах нащупываются институциональные возможности для контакта, описываются новые формы сотрудничества одних ведомств с другими и с акторами, находящимися вне системы муниципального управления, а также обнаруживаются “совершенно новые” коммунальные задачи. При этом значимость и перспективы этих “новаций” отнюдь не всегда ясны (Mayer 1991: 40).
Для развития собственной логики локальной политики всё это было релевантно постольку, поскольку задача муниципальных властей теперь заключалась уже не в исполнении порученных им обязанностей (в качестве “удлиненной руки” государства): они проводили активную политику развития городов, возможности для которой обнаруживались именно в зазорах и нишах германской системы федерализма. В их число входили и сотрудничество с частными акторами, и локальные административные реформы (перераспределение компетенций, слияние функций), а также целенаправленный поиск и использование локальных потенциалов и ресурсов. Впоследствии многими авторами было показано, что именно в эпоху растущей международной конкуренции особенно важно, чтобы на локальном уровне позиции удерживались с помощью подчеркивания местных особенностей и развития муниципальной политики на принципах предпринимательства. “Особенностью” в данном контексте могла быть и специфическая структура локального рынка труда, и высокое качество администрации, ее чуткость к запросам людей, и наличие особенных объектов культурной инфраструктуры, исторического наследия, образовательных или досуговых учреждений (Mayer 1996). Все это интерпретировалось как повышение ценности городов. Имелся в виду, правда, в основном город как новая координатная сетка экономической деятельности, но и локальная политика тоже не осталась незатронутой. Так, например, Роджер Кил в 1997 г. на конгрессе политологов в Бамберге сделал обстоятельный доклад, в котором призывал к “повышению значимости городов как мест политической деятельности в эпоху глобализации” (Keil 1998). Он указывал на новые формы госуда