Примером удачного компаративного исследования, в котором целенаправленно учитывалось значение локальных факторов, может служить работа Алистера Коула и Питера Джона. Они проанализировали четыре города (два в Англии и два во Франции), сравнивая их с точки зрения трансформации локальных структур “governance” в двух политических сферах (Cole/John 2001; 1999). Был уточнен вопрос: можно ли считать институциональные рамочные условия национального уровня причиной разницы между структурами и потенциалами локальных политических сетей? Или же дело в особенностях каждой политической сферы, которые, возможно, сглаживают национальные различия? А может быть, для объяснения разницы главное значение имеет фактор локальности? Последнее ближе всего подходит к тому, что мы здесь именуем собственной логикой в локальной политике.
Авторы рассматривали две сферы: образование и поддержку бизнеса. Анализ привел их к выводу, что все три объяснения равноправны. Ни институциональная рамка, ни логика той или иной политической сферы, ни локальная собственная логика в одиночку дела не решают. Лишь в комбинации их можно найти удовлетворительные объяснения. Собственная логика городов проявляет себя в составе и дееспособности тех сетей, которые налагают определяющий отпечаток на местные “governance arrangements” (Cole/John 2001:150). Однако “локальный эффект” в экономической политике сильнее, чем в образовательной[118], поскольку в первой решающую роль играет необходимость вовлечения внешних акторов и открываются возможности институциональных контактов. А школа и вузы, особенно во Франции, рассматриваются как дело национальное и сильно интегрированы в государственную администрацию. Поэтому простора для деятельности здесь меньше.
И тем не менее исследование показывает, что значение локального фактора (или собственной логики городов) следует признать гораздо большим, нежели предполагают многие ученые. Как правило, оказывается недостаточно взять за ориентир для сравнительного изучения городов национальные рамочные условия и сферы муниципальной политики. Важно именно взаимодействие факторов – когда, например, институциональные реформы, такие как децентрализация во Франции, создают и поддерживают возможности для локального действия (Cole/John 2001: 152).
В другом исследовании, построенном по схожей схеме, сравнивались между собой Турин и Милан. Вопрос заключался в том, привел или не привел переход от “government” к “governance” (в смысле выстраивания устойчивых сетей, охватывающих несколько секторов) к внедрению инновационных практик или к успехам в развитии городов (Dente et al. 2005)[119]. Оба города пережили за рассматриваемый период схожие изменения в политической и институциональной сферах. В 80-е гг. для обоих считалась характерной некоторая слабость в деле осуществления стратегических проектов. Кроме того, в начале 90-х гг. оба города прошли фазу политической нестабильности, которая, правда, несколько сильнее ощущалась в Милане – ведь он и был исходной точкой процесса крушения итальянской партийной системы (ibid.: 46). Турин в конечном счете оказался более успешен в наращивании стратегической дееспособности – ярким проявлением этого стало проведение там Зимней Олимпиады 2006 г. С олимпийскими играми была связана реализация многочисленных инфраструктурных проектов, планировавшихся уже давно. Одновременно удалось добиться и частичного изменения имиджа города: Турин сумел приобрести репутацию одного из центров высокой ресторанной культуры и slowfood-движения. Свою роль в этом сыграли и память о традициях Савойской династии, и производимые в окрестностях города дорогие вина.
В Милане же, несмотря на множество попыток, практически не удалось преодолеть разобщенность акторов и институтов. Многочисленные проблемы региона (транспорт, загрязнение воздуха, разрастание города) по-прежнему ждут своего решения (cр. также Healey 2007).
Турин сумел по крайней мере обозначить свой путь в постиндустриальную эпоху (автозавод “Fiat”), в то время как Милан сотрясали политические скандалы. Кроме того, в Турине удалось, метафорически выражаясь, снова сделать ратушу центром муниципальной политики, тогда как в Милане основными силами в инициативах по развитию города были мощное гражданское общество и бизнес, однако эти инициативы в конечном счете были избирательными и фрагментарными.
Тем, как в них осуществлялась перестройка институтов и практик управления, Милан и Турин продемонстрировали две разные реакции на общественно-политическую и экономическую ситуацию, сложившуюся к началу 90-х гг. Исследователи считают, что решающим фактором в этом является неодинаковая плотность и сложность существовавших в них сетей “governance”[120].
Вместе с тем, обе эмпирические работы, о которых здесь было рассказано, не свободны от недостатков в том, что касается операционализации фактора “локальность”. В обеих содержатся ссылки на традиции и зависимость от предшествующего пути развития: “У каждого города своя культура и свои особые способы понимания внешнего мира” (Cole/John 2001: 150).
Но помимо этого “эффект локальности” концептулизирован слабо. Указывается на такие факторы, как идентичность, история, размер и расположение города, пространственная организация (количество районов и муниципалитетов, институциональная фрагментация), структура и положение местной экономики, состав локальных элит и то, как в данном городе проявляется “лидерский потенциал” (leadership) (Cole/John 2001: 150–151). Все это остается методологически туманным, собственная логика локальной политики в городе концептуально не очерчена. Никто не отрицал, что на локальную политику, наряду с институциональными условиями, соотношением политических сил, а также с политическими сферами, у каждой из которых есть собственная логика, оказывают влияние и другие контекстные факторы или ситуации. Но характер города рассматривался в этих исследованиях, как правило, по остаточному принципу, ведь они следовали принципу научной экономии “не надо объяснять акторами то, что можно объяснить институтами” (Mayntz/Scharpf 1995: 66). Тут встает вопрос: не связан ли поиск собственной логики всегда с некой междисциплинарной программой, которая заставляет включать в рассмотрение также категории, идеи и концепции из других дисциплин, не входящих в исконный политологический набор? (Ramadier 2004).
4. Поиск следов
Несмотря на существование эмпирических данных, указывающих на собственную логику локальной политики, явно не хватает концептуальной интеграции и систематического обсуждения этой концепции. У нас есть целый ряд исследований индивидуальных кейсов, детально описывающих развитие городской политики, но убедительная аргументация была бы возможна только на основе сравнительных исследований, в которых наряду с институциональными, национальными и региональными аспектами учитывались бы и многие другие категории (Denters/Mossberger 2005; Pierre 2005).
Рассматривая локальную политику, исследователи – особенно те, которые сравнивали города одной страны, – первостепенное внимание уделяли, как правило, различиям и локальному разнообразию, но при ближайшем рассмотрении обнаруживалась их концептуальная слабость в анализе специфичности локальных феноменов.
Если мы не хотим объяснять различия локальными отношениями власти или фактором большинства тех или иных политических сил, а также не хотим чисто дескриптивно рассказывать об отличиях одного кейса от другого, то у нас есть всего несколько способов описывать собственную логику городов систематически. Зачастую остается лишь один путь: называть ее “ситуативными факторами” (как в Mayntz/Scharpf 1995: 58) или “структурами политических возможностей” (Maloney et al. 2000: 809). Таким образом, поиск ответа на вопрос о различиях между городами идет скорее интуитивно. В научном мейнстриме, объясняя несходство в деятельности локальных властей, указывают на институциональные рамочные условия или на соотношение политических сил и партий, а также на зависимость от предшествующего пути развития или на традиции. Вне мейнстрима можно насчитать всего несколько попыток учета других факторов. Иными словами, поиск следов все же дает определенные результаты. Ниже будут представлены подходы, которые в большинстве своем были разработаны для того, чтобы найти ответ на некие определенным образом сформулированные вопросы и чтобы расширить набор возможных объяснений для различий в локальной политике. Это концепция “окрашенности арены” (Blanke/Heinelt/Benzler 1989), идея региональных стилей руководства (Fürst 1997), концепция гражданской активности и локального социального капитала (Cusack 1997; Haus 2002), а также концепция локальных порядков знания/KnowledgeScapes (Matthiesen 2006). Этот спектр составлен, разумеется, избирательно и никоим образом не претендует на полноту.
Концепция “окрашенности арены”
Попытку концептуализации собственной логики, ориентированную преимущественно эмпирически, представляет собой концепция “окрашенности арены”, которую Бланке, Хайнельт и Бенцлер разработали и применили в своих исследованиях локальной политики занятости (Blanke u.a. 1989). Объяснить нужно было широкое разнообразие мер против безработицы, принимавшихся в немецких городах в 80-е гг. С помощью имевшегося инструментария анализа политических решений (policy analysis) найти удовлетворительное объяснение не удавалось. Было очевидно, что “проблема” безработицы воспринималась в разных городах с разной степенью остроты и по-разному интерпретировалась, а вследствие этого по-разному ее и решали. Концептуально расширяя свой аналитический инструментарий, авторы пришли к идее “окрашенности арены”. Метафорически свойственный каждому городу особый путь выражался с помощью цветового оттенка каждой из политических арен, почти идентичных в плане институциональных условий, а отчасти и в плане состава акторов. Концептуально такая окрашенность обозначает комбинацию подвластных и не подвластных локальному влиянию факторов, обладающую определенной избирательностью: “Каждая арена получает свою специфическую окраску только благодаря комбинации всех названных элементов, т. е. как тех, которые локальные акторы никак не могут или почти не могут изменить, так и тех, на которые они могут оказывать влияние” (Blanke u.a. 1989: 538).
Окрашенностью локальной арены предрешается, какие действия и решения будут возможны: “В силу той или иной окрашенности арены будут учитываться лишь определенные аспекты проблемы безработицы, будут отслеживаться лишь определенные содержательные аспекты политики, будут приниматься определенные меры, задействоваться инструменты и привлекаться акторы, в то время как другие, по этой же причине, – не будут” (ibid.: 547).
Данная концепция ставит своей главной целью объяснить избирательное восприятие и подходы к решению проблем со стороны тех акторов, которые имеют господствующее влияние на рассматриваемой “арене”. Все акторы действуют в условиях, заданных тремя параметрами, которые они лишь в ограниченной степени могут менять: это проблема, финансовые возможности и административные/структурные возможности (Blanke u.a. 1989: 537). Окрашенность политической “арены” всегда локальна, потому что она возникает из специфического сочетания дискурсивных, ресурсных и институциональных факторов. Можно также сказать, что она следует локальной собственной логике. У этой концепции появляется легкий конструктивистский оттенок, когда авторы констатируют, что проблема безработицы по-разному воспринимается и интерпретируется акторами. За счет этого к анализу политики добавляется еще одна категория, которая позволяет учитывать в качестве отдельных критериев влияние господствующих акторов на восприятие и дефиницию проблем, что во многом и предопределяет их решение. В проведенном тогда авторами сравнительном исследовании удалось таким способом обнаружить и объяснить различия в содержании и структуре локальных мероприятий по борьбе с безработицей, например, в Дортмунде и в Мюнхене. В Дортмунде безработица была связана с кризисом всей горнодобывающей отрасли и поэтому не рассматривалась как проблема отдельных групп: ее можно было представлять как предмет ответственности всего общества в целом. Свою роль в этом сыграла и сильная позиция профсоюзов, типичная для горно-металлургической промышленности. В Мюнхене же безработица, которая росла – по тогдашним мюнхенским меркам – очень быстро, интерпретировалась как проблема отдельных групп: женщин, молодежи, пожилых людей, мигрантов; соответственно, на институциональном уровне ею занимались избирательно (Blanke u.a. 1989: 538).
Здесь видны региональные различия в местной “окрашенности арены”, проявившиеся вопреки или, наоборот, благодаря изменениям федерального законодательства в начале 80-х гг., когда на города были переложены расходы по социальному обеспечению. Варианты решения этой проблемы различаются в зависимости от локальной/региональной политической культуры, и иногда политики, состоящие в одной и той же партии, подходят к ней в разных местах по-разному (Blanke/Benzler/Heinelt 1989: 540ff.).
Региональные стили руководства
С помощью концепции региональных стилей руководства Дитрих Фюрст попытался операционализировать то, что понятию “культура”, на его взгляд, было не под силу, – а именно тот факт, что региональные ментальности и ценности могут оказывать значительное влияние на успех новых инициатив в области регионального развития (Fürst 1997: 195). Это происходит в рамках утвердившейся в 90-е гг. парадигмы автономного регионального развития, которая имела своей целью регионализацию поддержки бизнеса и мобилизацию эндогенных потенциалов. Она оказывала определяющее влияние на региональную политику в течение многих лет (ibid.). Тот факт, что регионы достигали неодинаковых успехов, явно не поддавался удовлетворительному объяснению с помощью прежних концепций. Таким образом, Фюрст вел трудный поиск ответа на простой вопрос: почему, “невзирая на одинаковую административную структуру, одни регионы обладают лучшей способностью конструктивно подходить к возникающим проблемам и управлять собой, чем другие” (Fürst 1997: 199).
Региональные стили руководства Фюрст описывает как нормативные и когнитивные диспозиции, которые могут быть, например, патерналистскими или демократически-кооперативными и, соответственно, в конечном счете указывают на соотношение между государственными и приватными акторами в региональной политике. Эмпирической проверки этой концепции осуществлено, к сожалению, не было. Концепция стилей управления, или стилей политики, получила в целом лишь ограниченное развитие в политологии (Richardson et al. 1982), но она вполне годится для того, чтобы концептуализировать региональные или городские различия. Однако ее теоретическая проработка недостаточна, она не выходит за пределы простого деления политических стилей на распределительные и перераспределительные, а на более высоких уровнях никто не пытался отграничить ее от более крупных концептов, таких как “культура”. Ханс-Георг Велинг относит к политической культуре те “системы верований, установки, ценности и ментальности, которые влияют на политическое поведение” (Wehling 1993: 91). Основанное на таком определении понятие “локальной политической культуры” часто привлекалось, когда озадаченные авторы не знали, чем объяснить явные различия, наблюдаемые в практике регионов и городов (Heinelt et al. 2005: 13; Blanke u.a. 1989: 540f.). Так, например, Ульрих фон Алеманн указывает, помимо всего прочего, на локальную политическую культуру как на причину того, что в четырех районах одного города были по-разному применены техники прямой демократии (von Alemann u.a. 2005: 229f.).
Изучение феномена “governance”, обращающее внимание на политические стили и культуры, получает поддержку со стороны исследований по региональным ментальностям и социальным средам (Matthiesen 1998; Vester u.a. 2001: 253f.; Lindner 1994). Однако до сих пор оно почти не применялось для объяснения локальной политики. Подходы, выделяющие локальные политические стили, политические культуры (если не считать тех, которые связывают разницу с доминирующими партиями или языковыми различиями, например, в Канаде), региональные ментальности, этосы политической деятельности и социальные среды никто никогда систематически не сводил воедино, и они практически не вошли в арсенал методов изучения локальной политики.
Гражданская активность и локальный социальный капитал
Понятие социального капитала было привлечено Робертом Патнэмом и его исследовательской группой, помимо всего прочего, ради того, чтобы объяснить, почему административная реформа, проведенная по всей Италии, привела в разных регионах страны к совершенно несхожим результатам в том, что касается эффективности управления (Putnam 1993 [рус. изд. Патнэм 1996 – прим. пер.]). Неодинаковый успех реформ, считают Патнэм и его сотрудники, связан с тем, что в разных регионах наличествуют разные формы и разное количество социального капитала, который, выступая как своего рода эквивалент общества, оказывает влияние на эффективность и легитимность администрации.
Связь с темой собственной логики здесь в том, что такой фактор, как “гражданственность”, или “демократическая культура”, отражает наличие локальных ассоциаций и активность членов гражданского общества. Социальному контексту политических институтов (или демократической культуры) отводится не меньшая роль, чем им самим, – и в этом отличие данной концепции от чисто институционалистского подхода. Она предлагает многообещающую альтернативу такому подходу, если только нас интересует не чисто количественный подсчет и измерение эффективности гражданских добровольных объединений, а еще и содержательная сторона их деятельности. Ведь социальный капитал не везде одинаков, и именно благодаря своей укорененности в локальных гражданских сетях и ассоциациях он мог бы дать нам ключ к расшифровке процессов, подчиненных собственной логике городов и регионов. Он позволяет выявлять различия и объяснять непохожие способы решения проблем, поскольку с этой концепцией можно связать не только масштабы и структуру, но и содержание деятельности ассоциаций. Проблематика, очерченная Патнэмом, была впоследствии схожим образом проработана на материале многих других стран, в том числе и в одном сравнительном исследовании социального капитала германских городов (Cusack 1997). В нем с помощью количественного анализа тезисы Патнэма были подтверждены, но более подробное описание специфических взаимоотношений между социальным капиталом и локальным формированием институтов было снова оставлено другим исследователям, занимающимся отдельными кейсами (Maloney et al. 2000).
Локальные порядки знания / KnowledgeScapes
Опираясь на различные концепции и теории, Ульф Маттизен значительно расширил идею городского развития, основанного на знании, и обеспечил возможность ее применения в исследовании локальной политики. Он понимает KnowledgeScapes как гибридную смесь из типов интеракций (социальных сред, сетей) и комбинаций знания, которые могут оказаться важными факторами, влияющими на локальные практики управления и принятия решений. KnowledgeScapes или порядки знания можно привязывать к конкретным социально-пространственным контекстам, таким как города и регионы (Matthiesen 2006). Они образуют наличный (и обладающий, как правило, лишь временной устойчивостью) запас доминирующих оценок ситуаций, интерпретативных паттернов, возможных путей решения проблем, а также альтернативных способов действия. Понятие “порядок знания”, сформулированное с опорой на Фуко, подчеркивает в данном контексте существующие иерархии различных видов знания (например, экспертные культуры vs. обыденное знание), которые не одинаковы по своей внутренней структуре и по своим притязаниям на значимость (Wehling 2004)[121].
“Локальные порядки знания”, особенно в интерпретации Ульфа Маттизена, не тождественны тривиальному локализму. Локальное знание как специфическое знание о местных взаимосвязях и контекстах, которое откладывается и в форме рутинных действий и привычных практик, а также в форме институтов и организаций, не противостоит глобальным экспертным культурам как нечто, несовместимое с ними (как считает Fischer 2000), а вступает с ними порой в гибридные связи и ситуативные комбинации (Matthiesen 2006). Локальные KnowledgeSсарes вместе с сообществами знания, которые выступают их носителями, и с “governance arrangements” образуют структуру возможностей для преодоления проблемных ситуаций. По крайней мере, на основе специфических порядков знания и “governance arrangements” можно идентифицировать в городах разные стили или собственные логики обращения с проблемами. В таком случае собственная логика означает, что управленческие практики (performance) следуют специфическим местным закономерностям и комбинациям знания.
Когда подход, ориентированный на анализ порядков знания, применяется в исследовании локальных проблемных конструкций, он представляет собой многообещающую перспективу, особенно в сочетании с интерпретативным подходом анализа комплексных политических мер (Nullmeier 1997, Nullmeier/Rüb 1994). Если понятие знания использовать дифференцированно, то в поле зрения исследования попадут как фрейминг и рефрейминг локальных проблемных ситуаций, так и обыденное знание, релевантное для локальных процессов образования институтов. Институты – в широком понимании, как каркас социальных правил, – задают критерии адекватности поведения. Кроме того, они являются результатом накопления исторического опыта или рутинизации в обращении с проблемами: “Институты в своей эксплицитной и имплицитной форме есть аккумулированное и направленное на решение проблем знание” (Nullmeier/Rüb 1994: 51). Как показывают новейшие теории институциональности, подобного рода подход не обязательно игнорирует динамику знания: он позволяет увязывать ее с трансформацией институтов. Таким образом, дискурсивный или конструктивистский институционализм делает возможным динамичное видение общественных форм и практик управления и организации и обеспечивает связку с политологией знания (Schmidt 2005).