Социальные проблемы и пространственная форма
(2) Перераспределение реального дохода в городской системе
Любая общая стратегия работы с городскими системами должна содержать и сочетать программы действий, разработанные с целью изменения пространственной формы города (под чем мы понимаем расположение объектов, таких как жилые дома, производственные здания, транспортные линии и т. п.), с программами, нацеленными на социальный процесс, происходящий в городе (т. е. социальные структуры и виды деятельности, связывающие людей между собой, организации с их членами, рабочие места с работниками, уязвимые группы со службами социальной поддержки и пр.). В идеале, мы должны гармонизировать эти программы для достижения некоторой согласованной (когерентной) социальной цели. Пока мы не обладаем такими возможностями. В первой главе я попытался очертить стоящие перед нами трудности. Они возникают частично из-за внутренней сложности самой городской системы, частично — из-за нашего традиционного и достаточно близорукого дисциплинарного подхода к системе, который нуждается в срочной междисциплинарной интеграции, а также вследствие серьезных методологических и философских проблем, стоящих на пути полного слияния пространственной формы и социального процесса в контексте анализа городской системы. Когда же дело доходит до формирования стратегий и политик, к проблеме добавляется еще одно измерение, а именно прояснение смысла фразы «когерентная социальная цель».
В общем и целом социальный планировщик и прогнозист склонен уходить от этого последнего вопроса, потому что он включает ряд социальных, политических и этических суждений, по поводу которых чрезвычайно сложно достичь общего согласия. Тревога, вызываемая всего лишь уклонением от решения данного вопроса, вызвана тем, что эти суждения неизбежно будут имплицитно определять решение, хотим мы этого или нет. Если, например, мы предсказываем на основе нашего знания и трендов распределение населения в будущем, модели потребления, спрос на путешествия (по видам) и т. п. и соответственно размещаем наши инвестиции, мы тем самым предполагаем, что эти будущие условия нами принимаются. Пока инвестиции остаются прибыльными, мы должны брать на себя ответственность за эти самые предсказанные условия. Феноменальный рост автомобильного транспорта в США может частично объясняться политикой приоритетного инвестирования в строительство автострад, а не в поддержку другого вида транспорта. Планировщик, таким образом, тесно связан с социальными процессами, вызывающими изменения, поскольку большинство опубликованных планов если и не являются в чистом виде самоисполняющимися пророчествами, то почти неизбежно оказывают влияние на ход событий (хотя и не всегда в том направлении, в котором предполагалось). Поэтому совершенно невозможно найти «объективный» инструмент для оценки успеха или провала плана, поскольку этот инструмент требует от нас определиться со своими этическими стандартами и социальными предпочтениями. Например, «правильно» ли уделять такое внимание частным автомобилям? Кто теряет и кто приобретает в результате такой постановки вопроса? Есть целый ряд вопросов, с которыми нам придется столкнуться. О чем нам это говорит? — О том, что нам остро необходима общепринятая и исчерпывающая функция общественного благосостояния, ориентируясь на которую мы будем оценивать политические решения и их результаты. Вряд ли в ближайшем и даже в отдаленном будущем нам удастся сформулировать такую принятую всеми функцию общественного благосостояния для городской системы. Это затруднение (которое большинство из нас склонно игнорировать в надежде, что оно как-то само собой разрешится), однако, не должно отвлекать нашего внимания от механизмов, которые связывают решения (частные или общественные) о размещении таких объектов, как транспортные сети, индустриальные зоны, общественные службы, жилые кварталы и т. п., с их неизбежными эффектами распределения реальных доходов различных групп населения. Эти дистрибутивные эффекты чрезвычайно важны. Пока они еще плохо изучены и механизмы, связывающие размещение и распределение, не прояснены. Есть, конечно, причины чураться такого рода исследований. Когда прояснится, кто же теряет и кто приобретает и как много от конкретного решения о размещении, мы неминуемо окажемся перед еще более трудноразрешимым вопросом относительно реализации этого решения. Простая философия в духе «чего глаз не видит, о том сердце не болит» едва ли может быть приемлемой для этичного в профессиональном плане планировщика. Поэтому дальнейшее мое изложение будет сфокусировано на механизмах, которые могут перераспределять доходы городского населения. Этот вопрос, конечно, уже поднимался несколькими авторами в последние годы (наиболее основательные работы — Thomson, 1965 и Netzer, 1968). Я попробую оценить влияние определенных «скрытых механизмов» перераспределения, которые обычно замалчиваются в силу нашей неспособности анализировать систему, демонстрирующую взаимозависимость социальных и пространственных переменных.
Распределение дохода и социальные цели городской системы
Большая часть социальной политики явно стремится сохранить существующее распределение доходов внутри социальной системы или перераспределить доход различных социальных групп общества. Общепринято считать, что некоторое перераспределение должно происходить, так как среди населения всегда есть те, кто не может сам дотянуть до принятых стандартов жизни либо просто из-за невезения, либо из-за ошибочных решений, возраста или плохого здоровья. Сколько именно дохода должно перераспределяться — это, безусловно, этический вопрос, на который разные общества отвечали по-разному в разные времена, и это основное моральное решение, которое должно быть принято при разработке социальной политики в городской системе. Если мы собираемся достичь заданного перераспределения доходов, мы должны очень ясно представлять себе в первую очередь механизмы, порождающие неравенство в доходах, поскольку предполагается, что, контролируя и манипулируя этими механизмами, мы сможем достичь наших целей. Необязательно выражать предпочтения той или иной модели распределения доходов, чтобы изучить эти механизмы, но из моего дальнейшего изложения, вероятно, станет понятно, что я выступаю за гораздо более эгалитарную социальную структуру, чем существующие на данный момент в американской или британской городской системе. Кажется, что «скрытые механизмы» перераспределения дохода в сложной городской системе обычно скорее увеличивают неравенство, чем уменьшают его. Это имеет очевидные последствия для социальной политики, в которой при корректировке общего направления скрытого перераспределения возникает необходимость применять политику «перегиба» в прямом перераспределении. Другая возможность — это, конечно, стремиться к контролю или использованию скрытых механизмов для перераспределения, и я укажу способы, которыми этого можно достичь. Эти «отступления» о моих предпочтениях в сфере социальной политики не должны при этом мешать моему непосредственному анализу механизмов контроля перераспределения дохода.
Представляется важным начать с поиска адекватного определения дохода. Самое простое, и, вероятно, самое ошибочное, определение: доход — это сумма, «полученная в виде денежных средств в определенном году и реально потраченная на текущее потребление в том же году», но Титмус предлагает нам более развернутое определение: «Ни одна концепция дохода не может быть объективной, и это тормозит появление всеохватывающего определения, которое включало бы все варианты приращения прав отдельного индивида распоряжаться ограниченными ресурсами общества — другими словами, его сальдо прироста экономической власти между двумя временными точками… Поэтому доход — это алгебраическая сумма (1) рыночной стоимости прав, проявляющихся в потреблении, и (2) изменения в стоимости обеспеченных имуществом прав собственности между началом и концом интересующего нас периода» (Titmuss, 1962, 34).
Это определение содержит некоторые интересные предположения, одно из которых — то, что доход включает изменение в стоимости индивидуальных прав собственности «независимо от того, является ли этот прирост результатом приобретения собственности в рассматриваемый период, что по сути является сбережением, или результатом роста стоимости собственности. С точки зрения обладания человеком ресурсами имеет значение только изменение реальной стоимости его (ее) собственности, а не то, что вызывает это изменение».
Нужно уяснить, что распоряжение ограниченными общественными ресурсами не может быть определено независимо от доступности и цены этих ресурсов. Ресурс может истощаться, изменяться или создаваться, в зависимости от природы этого ресурса и управления им. Поэтому, вероятно, есть несколько вариантов изменения индивидуального дохода. Индивид может зарабатывать больше (меньше), стоимость его собственности может расти (уменьшаться), у него может появиться доступ к большему (меньшему) количеству ресурсов по более низкой (высокой) цене, комбинация этих приростов и потерь может быть любой в определенный период. Далее я буду использовать термин «изменение дохода», имея в виду все эти разнообразные варианты. Возникает вопрос: как изменения в пространственной форме города и изменения в социальном процессе, происходящем в городе, порождают изменения в индивидуальном доходе.
Обоснованный ответ на этот вопрос потребует подробного теоретического и эмпирического доказательства. В настоящий момент я могу представить в качестве гипотез лишь опасения, а фрагментарную информацию в качестве иллюстрации эмпирических данных. Я попытаюсь доказать, например, что социальный процесс определения суммы зарплаты частично зависит от изменений месторасположения возможностей занятости (по категориям) в сравнении с изменениями возможностей расселения (по типу). Если возможности трудоустройства и возможности расселения не совпадают, цена доступности будет больше для одних групп, чем для других. Я также попробую показать, как изменения в стоимости прав собственности, в доступности и цене ресурсов могут происходить в результате пространственной динамики роста города. Я докажу, что, взятые вместе, эти изменения оказывают весьма значительное влияние на распределение доходов и что это влияние становится более диспропорциональным с ростом размера городской системы. Это, конечно, формирует представление о том, что «дополнительные льготы» создаются путем изменения в городской системе, и о том, что эти льготы распределяются среди населения города неравномерно. Современное рассмотрение распределения доходов все больше и больше озабочено проблемой дополнительных выгод. Основная идея аргумента Титмуса, например, состоит в том, что изменения в структуре дополнительных льгот в британской социальной системе более чем уравновесило перераспределение доходов путем прогрессивного налогообложения в Англии в период 1939–1956 годов. В этой работе я на самом деле пытаюсь перенести логику этого аргумента в городской контекст. Для этого мне нужно определить, как дополнительные льготы работают в контексте заработков, стоимости собственности и доступности ресурсов. В последнем случае мы также будем разбираться с дифференцированным распределением определенных, не имеющих стоимости, или «общедоступных», ресурсов среди разных групп населения — в настоящий момент это, как представляется, становится одной из наиболее важных дифференцированных «дополнительных льгот», создаваемых в городской системе. Принимая этот подход, я надеюсь, что мы сможем частично продвинуться в объяснении одного из базовых парадоксов современного общества, а именно — как стремительно растущее общество изобилия с быстро развивающимися технологиями создает трудноразрешимые структурные проблемы и усиливает напряженность в процессе урбанизации.
Некоторые характеристики, управляющие распределением дохода
Вероятно, это граничит с преступлением — выделять отдельные характеристики, отвечающие за распределение дохода. То, что нам действительно требуется, — это просто-напросто полное понимание механизмов работы городской системы. Но далее мы будем затрагивать одни и те же темы много раз, поэтому имеет смысл сначала рассмотреть их по отдельности, чтобы избежать повторяющихся комментариев.
1. Скорость изменений и регулирование дохода в городской системе
Много из нашего аналитического представления о городской системе почерпнуто из анализа равновесия. А большая часть анализа равновесия посвящена попыткам определить оптимальное размещение ресурсов (например, земельных) при условии, что распределение дохода нам дано. Большая часть анализа городского жилищного рынка, например, определяет структуру и форму равновесия при условии установленного распределения доходов. Только при этом предположении возможно определить то, что обычно называют «оптимальность по Парето» (ситуация, когда никто не может улучшить свое положение, не ухудшив положение другого). Эти модели дают нам важные идеи относительно механизмов размещения, которые лежат в основе формирования городской структуры, но они мало что могут сообщить нам о том, как формируется установленное распределение дохода. Даже если мы примем предположение об установленном распределении дохода, нам все равно нужно будет подумать о скорости достижения равновесия.
Базовым предположением большинства работ по городскому моделированию являлась надежда, что в городской системе можно найти какое-то естественное равновесие. Это проявлялось как в детерминистских моделях городской структуры, развиваемых такими авторами, как Алонсо (Alonso, 1964)[9] и Миллс (Mills, 1969), так и в статистических моделях равновесия, лежащего в основе гравитационных моделей и моделей максимизации энтропии (Wilson, 1970). Эти анализы равновесия, несомненно, вносят ощутимый вклад в наше понимание городской системы, но я считаю, что такие модели равновесия могут только ввести нас в заблуждение, если они применяются без должных ограничений. Главный вопрос здесь, конечно, скорость, с которой различные части городской системы могут приспосабливаться к происходящим в ней изменениям. В последние десятилетия изменения стремительны, но многие свидетельства говорят о том, что процесс полного приспособления занимает достаточно много времени. Более того, разные части городской системы обладают разными способностями к приспособлению. Некоторые аспекты городской организации реагируют незамедлительно, в то время как другие отвечают с большой задержкой. Поэтому ошибочно думать об изменениях в городской системе как о гомогенном процессе, идущем с определенной скоростью. Эта варьирующаяся скорость приспособления означает наличие значимых дифференциалов в неравновесии городской системы в любой момент времени. Приведу простой пример: понятно, что реакция городского населения на открывшиеся возможности мобильности, связанной с автомобилем, была неравномерной. Временной лаг составил от 20 до 40 лет между разными группами населения. И было бы крайне удивительно, если бы более образованные и состоятельные группы не воспользовались преимуществом временной форы для продвижения своих интересов и увеличения своего дохода. Размещение ресурсов поэтому является приспособлением к этому новому распределению дохода, и кумулятивный процесс увеличения неравенства в распределении доходов пошел полным ходом. Это грубоватый пример, но он дает общее представление. Определенные группы, особенно обладающие финансовыми ресурсами и образованием, способны адаптироваться гораздо быстрее к изменениям в городской системе, и эти разнящиеся способности реагировать на перемены являются основным источником воспроизводства неравенства. Любая городская система находится в постоянном состоянии дифференциального неравновесия (под которым я понимаю то, что разные части системы приходят к равновесию в разное время). Скорость изменений и относительная способность элементов городской системы адаптироваться — основные характеристики, которые будут далее анализироваться. Это предполагает, что мы не можем анализировать нашу проблему с использованием концепции общего равновесия, хотя это никак не помешает нам воспользоваться теоретическими и эмпирическими находками, сделанными при анализе равновесия.
2. Цена доступности и издержки близостив городской системе
Общепризнано, что доступность и близость являются важными характеристиками любой городской системы. Я кратко рассмотрю их с точки зрения домохозяйств, выступающих как потребители. Доступность рабочих мест, ресурсов и социальных услуг может быть только куплена, и цена за нее в целом равна затратам на преодоление дистанции или стоимости потраченного времени и т. п. Но измерить цену, которую люди платят за доступность, совсем не просто. Подумайте, например, о сложностях определения стоимости времени, которую пытаются измерить в исследованиях транспорта. А есть и еще более сложные проблемы в этом деле, поскольку социальная цена, которую люди вынуждены платить за доступ к определенным благам, может измеряться просто ценой билета на транспорт, а может иметь и эмоциональную или психологическую цену для того, кто сильно противится чему-то (это тот тип цены, которую человек вынужден платить, например когда ему или ей приходится проходить тест на нуждаемость, чтобы иметь право претендовать на социальное пособие). Эти социальные и психологические барьеры важны. Любая дискуссия о доступности поэтому требует от нас ответа на фундаментальный вопрос относительно смысла слов «дистанция» и «пространство» в городской системе — проблема, которую я обсуждал в главе 1 (см. также прекрасный обзор в Buttimer, 1969). В этой работе я буду использовать термин «близость» для обозначения феномена, достаточно значимо отличного от «доступности». Под близостью я подразумеваю последствия пребывания вблизи чего-то, что люди не используют непосредственно. Домохозяйство может находиться вблизи от источника загрязнения, источника шума или от заброшенной территории. Такая близость может вести к дополнительным расходам в домохозяйстве (например, на чистку и стирку, дополнительные меры шумоизоляции и пр.).
Должно быть, понятно, что, если мы меняем пространственную форму города (переселяя людей, меняя транспортные пути, перенося рабочие места, убирая источники загрязнения и т. д.), мы меняем цену доступности и издержки близости для каждого домохозяйства. Мы также обнаружим, что эти цены и издержки производны от социальных установок населения в целом, а также то, что психологические факторы также играют свою роль. Совокупность этих изменений, определенно, обладает потенциалом породить новое существенное перераспределение доходов.
3. Внешние эффекты
Активность любого отдельного элемента городской системы может оказать некоторое не поддающееся оцениванию, а возможно, и не выразимое в денежном отношении воздействие на другие элементы системы. Это влияние обычно называют «экстерналиями», «сторонними эффектами», «внешними эффектами». Мишан[10] утверждает:
«Можно сказать, что внешние эффекты появляются, когда соответствующие эффекты, воздействующие на производство и благосостояние, полностью или частично не поддаются оценке. Находясь вне ценовой системы, такие внешние эффекты иногда воспринимаются как побочные результаты, желательные или нежелательные, деятельности других людей, которые непосредственно или косвенно влияют на благосостояние индивидов» (Mishan, 1969, 164).
Такие внешние эффекты могут возникнуть как в результате частной, так и в результате общественной деятельности. Самые простые примеры мы можем найти в сфере загрязнения окружающей среды, поскольку сброс отходов производства в воду или воздух является классическим примером побочных эффектов, которые до недавнего времени никак не оценивались в денежной форме и не контролировались. Внешние эффекты могут вести к издержкам или к выгодам, в зависимости от того, оказывают они воздействие на производителя или на потребителя и какова природа этого воздействия. Сооружение гидроэлектростанции, например, может создавать положительные побочные эффекты в виде контроля уровня воды и возможностей отдыха у водоема. Сброс отходов может привести к негативным побочным эффектам загрязнения окружающей среды. Простое наблюдение городских проблем показывает, что существует целый спектр внешних эффектов, которые должны быть приняты во внимание, — факт, который подспудно признается в следующем комментарии Лоури: «В городе все воздействует на все». Многие из этих воздействий воспринимаются как «внешние эффекты (факторы)» (Lowry, 1965, 158). До недавнего времени, однако, роль внешних эффектов в городской системе практически полностью игнорировалась. Но недавние высказывания привлекли внимание к тому факту, что «внешние положительные и отрицательные экономические эффекты — это повсеместно встречающиеся и обладающие большой важностью характеристики городской среды» (Hoch, 1969, 91; см. также: Gaffney, 1961; Margolis, 1965; 1968; Mishan, 1967, 74–99; Rothenberg, 1967). Я думаю, вполне адекватной может быть рабочая гипотеза, утверждающая, что «по мере роста материального благосостояния общества быстро растет и степень влияния внешних эффектов» (Mishan, 1969, 184). Можно предположить, что чем больше и сложнее городская система, тем большее значение имеют внешние эффекты. Ниже я буду придерживаться точки зрения, что многое из происходящего в городе (особенно на политической арене) может быть проинтерпретировано как попытка организовать такое распределение внешних эффектов, чтобы возможно было за счет этого получить преимущества в доходе. Если эти попытки успешны, они становятся источником неравенства доходов. Даже если эта интерпретация неверна, у нас остается еще масса вопросов относительно перераспределительных эффектов решений о городской системе, принимаемых в общественной сфере (Thompson, 1965, 118; Margolis, 1965).
Значимость внешних эффектов для экономического анализа городской структуры нельзя недооценивать. Чем значительнее они «по масштабу и величине, тем меньше надежды, что рыночные механизмы, действующие даже при идеальных условиях, смогут обеспечить правильное размещение ресурсов» (Mishan, 1969, 181). Неспособность рыночных механизмов эффективно размещать ресурсы при наличии внешних эффектов представляет собой основную проблему в экономической теории. С точки зрения политики это оправдывает общественное вмешательство в рыночные механизмы и приводит нас к острому вопросу, кто должен быть ответственным (и каким образом) за производство общественных благ. Поэтому проблема внешних эффектов оказалась в сфере внимания экономистов в прошлые десятилетия (см. обзор Mishan, 1969, гл. 7; работу Buchanan, 1968). Почти вся эта обширная литература сосредоточена на проблемах размещения и уделяет очень мало внимания распределительным эффектам, в основном потому, что любая теория распределения издержек и выгод от внешних эффектов включает те самые этические и политические суждения о «лучшем» распределении дохода, которые большинство из нас предпочли бы игнорировать. Экономическая теория внешних эффектов не может ответить нам на все наши вопросы о распределении. Но она может снабдить нас некоторыми соображениями о том, как возникают внешние эффекты и как могут разрешаться споры об их размещении путем приспособления теории игр к принятию решений (Davis and Whinston, 1962).
Полезно начать с разделения благ на чисто частные (которые могут быть произведены и потреблены без внешних эффектов) и чисто общественные (которые, будучи произведены, попадают в зону всеобщего свободного доступа). Как замечает Бьюкенен, все же большинство интересных случаев находятся в зоне между двумя этими полюсами, т. е. являются благами, частично частными, а частично — общественными (Buchanan, 1968, 56–57). Интересно отметить, что один пример «смешанного» общественного блага, который использует Бьюкенен, касается местоположения. Сам факт расположения общественной службы, такой как пожарная станция (или в данном случае можно взять любую общественную службу), означает, что население не может получить равноценное качество и количество пожарной помощи, если мы говорим о потреблении, хотя все получают абсолютно равное количество и качество доступной пожарной помощи в смысле ее производства. С точки зрения распределения и потребления, следовательно, местоположение — весьма существенный фактор в понимании влияния, которое оказывают внешние эффекты в городской системе. С точки зрения производства общественных благ, с другой стороны, местоположение может не иметь значения. Последние шаги в сторону децентрализации городских служб могут быть, таким образом, истолкованы как движение от политики, основанной на производстве общественных благ, к политике, основанной на потреблении общественных благ. Чтобы понять распределительное влияние, необходимо сопоставить рассмотренные ранее понятия доступности и близости с понятием «смешанного» общественного блага. Все локализованные общественные блага — «смешанные», и внешние эффекты присутствуют в виде «пространственного поля» эффектов. Мы можем обобщить эти пространственные поля с помощью уравнения диффузии убывающей функции расстояния (вроде тех, что описывают общее поле внешних издержек, вызываемых атмосферным загрязнением). Эти пространственные поля внешних эффектов будут различаться по интенсивности и масштабу — от влияния заброшенных зданий на стоимость соседней недвижимости и до далеко простирающегося поля влияния шума вблизи аэропорта. Поля внешних эффектов могут быть позитивными или негативными, а иногда, как в случае с аэропортом, — иметь обе стороны (поскольку аэропорт — источник загрязнения окружающей среды и шума в его окрестностях, но также работодатель и возможность мобильности). Мы очень мало знаем о форме и конфигурации этих полей внешних эффектов в городской среде. Но несомненно то, что их местоположение имеет очень значимое влияние на реальный доход людей. Изменение в этих полях может быть фактором в перераспределении дохода и, следовательно, потенциальным источником неравенства в доходах. Политический процесс оказывает сильное влияние на размещение внешних выгод и издержек. Мы, определенно, можем рассматривать политическую деятельность на местном уровне как основной механизм размещения полей внешних эффектов с целью извлечения непрямых выгод, отражающихся на доходе.
Перераспределительные эффекты применения расположения мест занятости и жилья
В последние двадцать лет города росли стремительными темпами, и этот рост произвел некоторые важные изменения в пространственной форме города. Произошла (и, вероятно, будет и дальше происходить) существенная реорганизация местоположения и распределения различных видов деятельности в городской системе. Очень заманчиво считать эти перемены чем-то естественным и должным и просто отражением приспособления городской системы к изменениям технологии, изменениям структуры запросов и прочее. Однако с точки зрения политики должно быть совершенно ясно, что эти изменения в пространственной форме города, вероятно, ведут к различным способам перераспределения дохода. В этой работе я не могу рассмотреть все варианты, как это может происходить. Поэтому я просто приведу некоторые примеры.
Изменение расположения экономической деятельности в городе означает изменение размещения рабочих мест. Изменение местоположения деятельности горожан означает изменение возможностей жилищного строительства. Оба вида изменений очевидно связаны с изменениями затрат на транспорт. Изменения в доступности транспорта определенно влияют на доступность издержек на дорогу от места жительства до места работы. Эти изменения достаточно хорошо изучены (на самом деле они неизбежно встроены в любую модель городского роста), но их последствия для перераспределения дохода не всегда ясно осознаются. Рассмотрим, например, ситуацию, которая сложилась во многих американских городах в результате очень быстрой субурбанизации как в размещении жилья, так и в размещении рабочих мест (Kain, 1968; Kerner Commission Report, 1968). Если мы посмотрим, как изменилось размещение рабочих мест (по категории) и жилья (по типу) в совокупности с типичным приспособлением транспортной инфраструктуры, станет очевидным, что произошло перераспределение благосостояния. Есть несомненные доказательства того, что предложение малобюджетного жилья не очень эластично (Muth, 1968, 128) и оно предлагается только в определенных районах частично из-за сложившейся структуры жилого фонда, а частично из-за существования тяги к однородному социальному окружению. По этим причинам мы можем ожидать, что основным источником предложения малобюджетного жилья будут центральные городские районы. Похоже, городская система реагировала очень заторможенно на спрос на малобюджетное жилье в пригородных районах. Трудности с наращиванием предложения в центральных районах (возникшие частично благодаря институциональным условиям, таким как зонирование) означают, что это низкокачественное, малобюджетное жилье становится относительно дорогим и часто более доходным для собственников, чем мы предполагали бы исходя из истинных условий равновесия (Muth, 1968, 126). Поэтому бедные семьи не имеют других возможностей, кроме как оставаться в относительно дорогом центре города. В большинстве американских городов, конечно, эти условия отягощаются еще и отсутствием свободного жилищного рынка для чернокожего населения, которое, конечно же по совпадению, составляет и большую часть бедного населения. Тем временем большинство новых рабочих мест появляется как раз в пригородах, и поэтому низкодоходные группы постепенно отрезаются от новых источников занятости. Им приходится выискивать возможности занятости недалеко от места жительства в постепенно деградирующих промышленных зонах в черте города или в деловом центре, который в любом случае предлагает лишь незначительное количество рабочих мест для неквалифицированной и малооплачиваемой рабочей силы. Жители пригородов, наоборот, получают гораздо более широкие возможности занятости. Они могут воспользоваться возможностями быстрого транзита в деловой центр (линиями метро и пригородными электричками. — Прим. пер.), они могут искать работу в разрастающихся пригородных центрах или могут воспользоваться кольцевыми дорогами, чтобы быстро передвигаться по внешнему городскому кольцу.
Процесс перемещения внутри городской системы, таким образом, послужил улучшению возможностей для состоятельных пригородных жителей и сузил возможности для низкодоходных семей из центра. Эта ситуация должна была быть частично сглажена транспортной политикой, но в общем и целом эта политика скорее усиливала данный тренд, чем противостояла ему. Мейер так комментирует последствия развития разных городских транспортных систем: «Совершенно очевидно, что поскольку группы, обслуживаемые… разными базовыми городскими транспортными системами, достаточно различны, то и выгоды, получаемые первыми от улучшения этих транспортных систем, будут значительно варьироваться. Например, улучшения, касающиеся протяженной системы транспорта, соединяющей пригороды и центр города, улучшат положение в основном высокодоходных групп. Чем в большей степени развитие этих систем будет субсидироваться из общественных фондов, тем более регрессивным будет скрытое перераспределение дохода. И наоборот, траты на улучшение широко используемого для передвижения на короткие дистанции транспорта в центре города, можно быть практически уверенным, улучшат положение в основном средне- и малодоходных групп».
Мейер продолжает свою мысль, говоря о том, что есть еще один вид транспортной системы, который развит очень слабо (а в большинстве случаев просто совершенно не развит), и это система «изнутри-наружу», доставляющая людей из центральных городских районов к местам занятости в пригородах: «Негритянка, работающая прислугой в пригороде и живущая в центральном гетто, — это архетип: сегодня, однако, к ней все чаще присоединяются чернокожие мужчины, потому что возможности для занятости в производстве, междугородней транспортировке грузов и даже на складах и в крупных розничных магазинах все больше перемещаются в пригородные районы, а возможности проживания все еще ограничиваются центральным гетто» (Meyer, 1968, 68).
В целом изменение транспортной системы в отношении доступа к местам работы благоволило пригородным районам и пренебрегало потребностями жителей внутригородских районов. Но даже если транспортная политика пойдет по другому пути, странно было бы ожидать, что низкодоходные домохозяйства, закрепившиеся в центре прежде всего (как нам говорят) из-за желания сэкономить на транспорте, будут тратить деньги на поездки в пригородные зоны занятости, просто потому что жилищный рынок не может приспособиться (в смысле количества жилья или его расположения) к изменившемуся размещению рабочих мест. Это кажется классическим случаем косности городской пространственной формы, порождающей почти что вечное неравновесие в городской социальной системе. С точки зрения политики это указывает на потребность государственного вмешательства в жилищный рынок (например, путем строительства социального жилья вблизи пригородных рабочих мест). Иначе надежды достичь так называемого «естественного равновесия» в обозримом будущем мало, даже если мы и допустим, что именно это естественное равновесие станет социально приемлемым решением.
Общая картина, складывающаяся после этого короткого обзора механизмов, управляющих перераспределением дохода путем изменения расположения, может быть описана так:
1. Жители центра города, в основном малоимущие, теряют возможности воспользоваться новыми источниками занятости, поскольку последние располагаются большей частью в пригородных зонах. В результате складывается тенденция к росту безработицы среди жителей центра.
2. Фонд малобюджетного жилья характеризуется неэластичностью и негибкостью в отношении местоположения, поэтому низкодоходные домохозяйства имеют мало шансов переехать в пригородные зоны и сталкиваются с ростом цен на жилье во внутригородских районах.
3. Если член низкодоходного домохозяйства из центра города находит работу в пригороде, он сталкивается с бо́льшими транспортными расходами, чем он теоретически мог бы себе позволить (отсутствие внимания к транзитной системе «изнутри-наружу» лишь усугубляет данную ситуацию).
Из этого следует, что неравномерный дисбаланс в пространственной форме города может перераспределять доход. В общем, богатые и относительно обеспеченные ресурсами могут приобрести больше выгод, в то время как бедные и относительно немобильные получают только ограничение своих возможностей. Это может вести к достаточно существенному регрессивному перераспределению дохода в быстро меняющейся городской системе.
Перераспределение и изменение стоимости прав собственности
Я не хотел бы рассматривать здесь все аспекты изменения стоимости прав собственности, поэтому для иллюстрации я возьму одно конкретное право собственности, которое продолжает оставаться укорененным в пространственной форме города, — земельные участки и строения на них. Стоимость таких прав собственности в городе может значительно изменяться в течение даже короткого периода времени. Эти изменения часто видятся как результат демографических сдвигов, изменений в городском благоустройстве, смены моды на места проживания, переориентации инвестиционной политики и т. п. Очевидно также, что стоимость любого права собственности очень зависит от стоимости соседней собственности (Mishan, 1967, 60–63; Muth, 1969, 118–119). Поэтому действия людей и организаций, не являющихся собственниками конкретной недвижимости, могут тем не менее влиять на ее цену. Эти внешние эффекты, влияющие на права владельца недвижимости, находятся вне его контроля и не могут быть адекватно учтены в системе ценообразования, действующей на, как предполагается, свободном рынке. Конечно, в реальности мы не найдем свободного и открытого жилищного рынка, и далеко не все действующие на нем участники имеют полную информацию. Также, как мы уже видели, что для различных типов жилья характерна различная эластичность предложения (малобюджетное жилье при этом гораздо менее «отзывчиво» на изменения в запросах, чем средне- и высокодоходное). Но даже если мы закроем глаза на эти сложности, трудноразрешимая теоретически проблема внешних эффектов на жилищном рынке останется. Эти внешние эффекты могут возникнуть из разных источников — они, можно сказать, постоянно «висят» над земельным и жилищным рынком. Пока жилищный рынок чувствителен по отношению к ним, мы можем ожидать, что их влияние будет отражаться на цене земли: например, новый источник загрязнения приведет к снижению земельной стоимости, а новый парк — может привести к росту цены. Я вернусь к рассмотрению этих внешних эффектов, хотя и совсем с другой стороны, в следующем параграфе. Здесь я сконцентрируюсь на их влиянии на сам земельный рынок. Дэвис и Уинстон так сформулировали теоретическую проблему: «Если есть независимость, тогда индивидуального действия будет достаточно, чтобы рыночный механизм произвел цены с достаточной информативностью, чтобы привести систему к оптимальности по Парето. С другой стороны, если независимости нет, тогда чисто индивидуальное действие не может достичь оптимальности по Парето посредством механизма неограниченного ценообразования» (Davis and Whinston, 1964, 443).
Значение, которое в данном случае присваивается независимости, подразумевает, что «функция полезности для каждого конкретного индивида не зависит от выбора места расположения, сделанного любым другим индивидом». Это условие очевидным образом нарушается на жилищном рынке, поскольку функции полезности одного индивида весьма чувствительно реагируют на выбор местоположения другими индивидами и на инвестиционные решения других собственников земли и недвижимости. Тогда возникает проблема достижения оптимальности по Парето. Тут может помочь вмешательство государства, при условии, что центральные органы правительства владеют достаточной информацией относительно различной полезности, которую индивиды приписывают разным местоположениям. Такая ситуация кажется маловероятной (что не является достаточной причиной полностью отрицать необходимость вмешательства государства в жилищный рынок). Таким образом, «если есть возможность групповых действий и если правильно выстроенные граничные условия обеспечивают независимость группы, тогда цены обладают достаточной информативностью, чтобы вести к двухступенчатому или многоступенчатому решению» (Davis and Whinston, 1964, 433). Эти группы должны быть организованы в пространственную структуру зон, и условия в каждой зоне должны иметь нулевое влияние на условия в другой зоне. Такая зональная независимость, безусловно, недостижима в реальной практике; но модель Дэвиса и Уинстона интересна тем, что она показывает, как групповые действия на жилищном рынке могут служить разрешению тех сложных проблем, которые порождаются существованием внешних эффектов, и тем самым поднимать цены на права собственности. Могут формироваться различные виды коалиций: «Во-первых, потребители, которые несут интеракционные издержки по отношению друг к другу, могут согласовать свои стратегии таким образом, чтобы выбирать местоположения, находящиеся на определенной дистанции, сокращая таким образом интеракционные издержки и повышая уровень своей безопасности. Такой вид коалиции называется негомогенной группой. Во-вторых, потребители могут координировать свои стратегии, выбирая местоположения, граничащие друг с другом, сокращая таким образом определенную переходную территорию, использование которой ведет к интеракционным издержкам. Этот последний тип коалиции называется гомогенной группой».
Логическим результатом будет такая территориальная организация города, в которой каждая территория населяется группой с относительно гомогенными ценностями, функциями полезности и поведенческими моделями (в той мере, в которой они оказывают влияние на недвижимость). Это ведет к пространственной организации, в которой внешние эффекты могут разделяться многими людьми (и создавать внешние эффекты для других). Здесь интересно пустить в ход сомнительный тип умозаключения (любимый экономистами), называемый Бьюкененом (Buchanan, 1968a, 3) «дедуктивным предсказанием», чтобы вычленить некий институционный порядок, который способствовал бы совместному использованию участниками жилищного рынка внешних эффектов. Зонирование определенно выполняет эту роль, и Дэвид и Уинстон используют эту модель прежде всего как оправдание процедур зонирования. Даже без этой институции, однако, было бы соблазнительно выдвинуть гипотезу, что эффективность и стабильность социальной организации города во многом зависит от пространственной организации, выстроенной для сохранения выгод и уменьшения издержек от внешних эффектов для каждого из городских сообществ или жилых районов. С некоторыми внешними эффектами можно работать подобным образом достаточно эффективно (например, с теми, которые ассоциируются с общей атмосферой соседства). Поэтому некоторое теоретическое оправдание существования территориальной социальной организации в городе вроде бы есть. Если мы временно примем это предположение, интересно пойти дальше и задаться вопросом, как можно рационально разделить город. Должны ли сообщества быть большими и, соответственно, сталкиваться с издержками и трудностями выработки совместной стратегии большой группой людей, или они должны быть мелкими (и неспособными контролировать внешние эффекты, производимые по отношению к ним другими малыми группами)? Таким образом, во всем этом подходе к рациональному разделению издержек и выгод от внешних эффектов на жилищном рынке скрывается трудный вопрос определения соответствующей региональной и территориальной организации. Можно навыдумывать бесконечное число моделей регионализации, но нам, как предполагается, надо найти такую модель регионализации, которая будет максимизировать сумму индивидуальных выгод (Davis and Whinston, 1964, 442). Однако задачи такого рода не имеют очевидного или легкодоступного ответа.
Из вышеприведенного анализа мы можем извлечь следующие критические и конструктивные соображения. Во-первых, рациональность процедуры объединения в коалиции предполагает равные способность и желание индивидов вести переговоры. История зонирования показывает, однако, что такое условие едва ли выполнимо, особенно в ситуациях, когда присутствует значимый дисбаланс в распределении экономической и политической власти (Makielski, 1966). Во-вторых, нам приходится предполагать, что отсутствуют внешние влияния зон друг на друга, а это условие обычно нарушается. Можно выработать стратегии разрешения «межрайонных» конфликтов, и, теоретически, можно разрешать такие конфликты при условии наличия адекватной процедуры переговоров. Но это порождает непростые проблемы в процессе переговоров между городскими сообществами, и я оставлю этот вопрос для более детального обсуждения в следующем параграфе. Здесь надо заметить, что взаимозависимость такого рода разрушает условия оптимальности по Парето. В-третьих, нам нужно разобраться с проблемой, возникающей из предположения, что местоположения выбираются одновременно. Выбор мест происходит в разное время, и это предполагает, что те, кто позже попал на рынок, «имеют преимущество обладания дополнительной информацией, поскольку они могут наблюдать, что происходит» (Davis and Whinston, 1964, 443). Структура внешних эффектов на жилищном рынке поэтому также изменяется со временем, так как освоение новых мест неизбежно ведет к новым издержкам и выгодам для уже развитых районов. Если бы переезды не сопровождались издержками и сопротивлением, не было бы и проблем; но поскольку они есть, мы не можем ожидать от рынка работы в оптимальном режиме. Те, кто пришел на рынок раньше, вероятно, будут пытаться либо подкупить, либо запугать тех, кто пришел позже, чтобы сохранить такую структуру внешних эффектов, которая выгодна первым. Поскольку возможность действовать одним из этих способов зависит полностью от экономической и политической власти этих групп, мы, скорее всего, обнаружим пространственную эволюцию на жилищном рынке и в ценовой системе, которая будет иметь тенденцию увеличивать выгоды от внешних эффектов для богатых и приводить к издержкам от внешних эффектов для бедных и политически безвластных.
Что нам показывает этот анализ жилищного рынка? То, что свободный рынок не может сформировать цены, ведущие к оптимальности по Парето, и что жилищный рынок по своей собственной пространственной внутренней логике должен содержать потенциал групповых действий, чтобы функционировать согласованно. В свою очередь, это объясняет, почему жилищный рынок так уязвим для экономического и политического давления: только организуя и приводя в действие эти механизмы давления, индивиды могут защитить или увеличить стоимость своих прав собственности по отношению к правам других индивидов. В этом, как и в большинстве других ситуаций, бедные и политически слабые являются теми, кто, возможно, страдает более всего, если только нет институционального контроля, способного исправить это естественно возникающее, но этически неприемлемое состояние.
Доступность и стоимость ресурсов
Реальный доход индивида может измениться, если меняется структура доступных ему ресурсов (Thompson, 1965, 90). Эти изменения могут быть вызваны разными факторами. Количество общедоступных, не имеющих цены ресурсов (таких, как свежий воздух и тишина) может меняться, цена ресурса может меняться, и цена доступности к ресурсу может меняться. Конечно, есть связь между стоимостью земли и жилья и ценой ресурсов, поскольку изменение последних предположительно капитализируется в изменении первых. Принимая во внимание нестыковки на жилищном рынке, мы имеем основание думать, что эта капитализация необязательно будет рациональной. В любом случае капитализация только отражает, а не совпадает с реальной разницей в тех операционных издержках, что вытекают из доступности и цены ресурсов. Поэтому мы вынуждены признать прямое влияние изменений в доступности и цене ресурсов на распределение дохода в процессе роста и развития городской системы.
Возможно, полезно будет начать с разработки рабочего определения термина «ресурс» в городской системе. Концепт ресурса как товара, включенного в процесс производства, уже неадекватен и, наверное, был бы отброшен давным-давно, если бы не тот факт, что этот концепт является базовым для конвенционального экономического анализа. Недавно концепт был расширен и применяется теперь к благоустройству и общественному пространству, но при этом сохраняется пагубная тенденция воспринимать ресурсы как «естественные». Я думаю, лучше всего рассматривать весь город как гигантскую ресурсную систему, по большей части рукотворную. Это также территориально локализованная ресурсная система, так как большинство используемых нами в городской системе ресурсов не распределены равномерно и их доступность, соответственно, зависит от удобства и близости расположения. Таким образом, городская система содержит географическое распределение рукотворных ресурсов большой экономической, социальной, психологической и символической значимости. К сожалению, когда мы отходим от простого «производственного» определения ресурсов, связанного с потреблением, мы увеличиваем адекватность концепта для изучения неравенства в доходах и распределительных эффектах, но уменьшаем наши возможности определить количественные показатели доступности ресурсов. Причину этого легко назвать. Мы должны, во-первых, принять во внимание внешние эффекты, присущие использованию любого ресурса. Во-вторых, мы должны признать, что ресурсы — также результат технологической и культурной оценки, другими словами, их количество зависит от индивидуальных предпочтений населения и когнитивных способностей, которые позволяют людям использовать ресурсную систему.
Распределение природных и рукотворных ресурсов обычно локализовано. Решения о местоположении, в свою очередь, ведут к следующему шагу эволюции пространственной доступности рукотворных ресурсов. Общее положение теории размещения и теории пространственного взаимодействия состоит в том, что локально сложившаяся цена ресурса или близости — это функция его доступности и близости для пользователя. Если доступность или близость изменяются (как должно происходить всякий раз, когда происходит сдвиг в месторасположении), тогда изменяется и цена на местном рынке и, как следствие, ожидается изменение в реальном доходе индивида. Контроль над ресурсами, а именно так мы понимаем в общем виде реальный доход, таким образом, является функцией пространственной доступности и близости. Поэтому изменение пространственной формы города и продолжающийся процесс истощения, возобновления и создания ресурсов внутри него будет оказывать влияние на распределение доходов и может стать основным механизмом перераспределения реального дохода. Рассмотрим, например, ресурс открытого пространства.
Предположим, что каждый человек в городской системе обладает равной потребностью в открытом пространстве. Цена этого открытого пространства низка, если оно доступно, и высока — если нет. Предположим также, что спрос на открытое пространство совершенно неэластичен, и тогда мы можем рассматривать разброс в цене доступности этого пространства на территории города как оказывающий прямое воздействие на доход. Размещение открытого пространства в черте города и за ней, таким образом, будет отражаться на распределении дохода. Клаусон пишет: «Любое использование сельского открытого пространства, расположенного относительно близко к городу, как заменяющего или дополняющего открытое пространство внутри города имеет плачевные последствия в том смысле, что люди с разными доходами не могут воспользоваться им в равной степени. Очень бедные люди не имеют возможности жить в пригородах и ездить в город на работу, недоступна им и игра в гольф на зеленых лужайках. Эти варианты использования пригородных открытых пространств предназначены только для людей с доходами выше среднего. Более того, если наиболее образованная и политически активная часть населения видит в таком использовании пригородного открытого пространства один из основных путей решения проблемы открытого пространства, они могут игнорировать и даже отвергать дорогостоящие программы организации по крайней мере хоть каких-то участков свободного пространства в центре городов, где их как раз не хватает и где они более всего востребованны» (Clawson, 1969, 170).
Очевидно, мы можем сказать то же самое о предоставлении любых услуг в городской системе — услуг образования и здравоохранения, санитарного контроля, полицейской и пожарной службы, торговли, развлечений и других видов отдыха, транспортной системы, не говоря уже о смутно уловимых характеристиках, которые обычно охватываются емким понятием «качество городской среды». Многие из этих ресурсов размещаются государством, и поэтому важно понимать, что «перераспределение, осуществляемое государством в рамках выполнения его функций, не такое уж безобидное и увеличивается с размером города» (Thompson, 1965, 117). Но размещение других ресурсов является результатом решений, принимаемых частными предпринимателями. Неважно, кто принимает решение, однако сам факт выбора местоположения имеет значение для распределения дохода. Другими словами — в этот процесс вовлечены общественные блага. С точки зрения потребителя, эти блага не вполне общественные, поскольку они не предоставляются всем в равном качестве и количестве. Поэтому здесь мы должны вспомнить, что решения, принимаемые производителем с целью достижения максимальной прибыли и максимальной эффективности, не всегда означают максимально социально выгодное решение для потребителей. Далее, из теории размещения мы знаем, что обстоятельства, определяющие местоположение с точки зрения производителя, не всегда представляются такими выгодными, если их анализировать с точки зрения потребителя — как показывает классический пример Хотеллинга (см. сноску 8 на с. 60) с двумя продавцами мороженого на пляже. И мы также знаем, что в любой ситуации монополии, дуополии или олигополии маловероятно, что рыночный процесс выработает такую модель, которая будет наиболее выгодна потребителю. И, кроме того, мы знаем, что сам факт наличия внешних эффектов в процессе принятия решения может подорвать нашу веру в рыночные механизмы. Следовательно, у нас есть масса теоретических причин ожидать ощутимого дисбаланса в доступности и близости ресурсов в городской системе. Также существуют весомые теоретические причины (которые мы рассмотрим позже), дающие основание подозревать, что этот дисбаланс проявляется обычно в том, что богатые получают преимущества, а бедные — издержки. То, что именно так это и происходит, несложно подтвердить на примерах большинства американских городов, как показывает беглый просмотр доклада Комиссии Кернера (1968)[11]. Некоторые из пространственных издержек сообществ, образующиеся в результате разницы в доступности и близости ресурсов, могут быть количественно определены (такие, как реальная переплата за потребительские товары), но многие другие издержки (такие, как высокая младенческая смертность, ментальные расстройства и нервное напряжение) хотя и весьма реальны, но трудноизмеримы.
Такого рода анализ мы можем использовать для изучения дифференциальных издержек, вытекающих из близости к тем явлениям городской среды, которые производят внешние издержки. Я здесь имею в виду такие вещи, как загрязнение воды и воздуха, шум, перенаселенность, уровень преступности и пр. Затраты индивида в каждом случае будут функцией от его местоположения в отношении к источнику внешнего эффекта. Интенсивность загрязнения воздуха, например, будет варьироваться в зависимости от степени рассеивания и зоны удаления от источника, и издержки людей будут зависеть от местонахождения по отношению к пространственному распределению загрязнения. Издержки, вызываемые загрязнением воздуха, трудно подсчитать. Мы можем получить примерную стоимость очистки и защиты (YocumandMcCaldin, 1968, 646–649; Ridker, 1967), но непрямые издержки, которые несет ментальное и физическое здоровье, чрезвычайно сложно оценить. Точно так же мы можем получить некоторую оценку влияния преступности в смысле причиненного ущерба или утраты имущества, но непрямые издержки снижения нормальной физической и социальной активности из-за страха не поддаются расчетам (это может означать, что пожилой человек будет лишен возможности гулять в парке, например). Структура этих издержек очевидным образом весьма существенно различается в разных местах городской системы, поэтому некоторые группы наслаждаются жизнью без издержек местоположения, а другие — оказываются под ощутимым гнетом таковых.
Мы кратко рассмотрели некоторые способы, которыми реальный доход индивида может корректироваться под влиянием доступности, близости и цены ресурсов, а также издержек, вытекающих из внешних эффектов разных видов активности в городской системе. Если бы мы могли их измерить и тем или иным способом просуммировать их эффекты, каковы бы они были? Это может показаться вопросом без ответа (поскольку лишь немногие из этих издержек могут быть исчислены), но тем не менее полезно им задаться, чтобы обратить внимание на важный набор механизмов, порождающих неравенство в доходах. Конечно, вполне возможно, что различные воздействия на реальный доход будут перекрывать друг друга — издержки от загрязнения воздуха в одном месте могут уравновешиваться издержками от преступности в другом и т. п. Достижение такого баланса между различными «смешанными» общественными благами и услугами в любой период времени является принципиально важным, если мы ищем логику предоставления и финансирования таких общественных благ (Buchanan, 1968, 162). Напрашивается заключение, однако, что в целом богатые и привилегированные получают больше выгод и подвергаются меньшим издержкам, чем бедные и политически слабые. Частично этот вывод вытекает из интуитивной оценки, но он становится более приемлемым, если мы предадим ему некоторую теоретическую обоснованность. И именно это я сейчас и надеюсь сделать, хотя и в весьма поверхностной манере.
В этом обсуждении мы в основном сосредоточимся на распределительных эффектах деятельности, организованной в определенной пространственной форме, и перераспределительных эффектах изменений этой пространственной формы. Изменение в месторасположении ведет к перераспределению в основном через сопутствующие внешние эффекты. Решения о размещении могут приниматься отдельными домохозяйствами, предпринимателями, организациями, общественными объединениями и т. п. Большинство принимающих решения агентов (за исключением, по крайней мере в теории, последних) следуют своей выгоде и не принимают во внимание (если они не обязаны делать этого по закону) влияние своих решений на сторонних участников. Реальный доход любого отдельного человека в городской системе, таким образом, рискует измениться в результате решений, принятых другими. Поскольку эти решения редко когда принимают в расчет его благосостояние, он обычно ничего или почти ничего не может сделать в этой ситуации, за исключением 1) изменения своего собственного местоположения (что повлечет расходы), чтобы сохранить или увеличить свой реальный доход, или 2) объединения с другими и оказания группового или коллективного давления с целью предотвратить принятие решений о размещении, которые уменьшат его реальный доход, и лоббирования тех решений, которые этот доход увеличат. То, каким образом изменяется пространственная форма городской системы, следовательно, будет частично производной от способа, которым группы формируются, договариваются друг с другом и предпринимают коллективные действия относительно распределения различных полей внешних эффектов, воздействующих на их реальный доход. Именно в этом смысле политические процессы в городской системе могут рассматриваться как способ распределения внешних выгод и внешних издержек. Таким образом, одна влиятельная группа может получить преимущества в реальном доходе над другой. При нынешних реалиях политической власти богатые группы, возможно, будут становиться все богаче, а бедные будут все больше депривироваться. Представляется, что происходящий сейчас процесс перераспределения реального дохода в городской системе должен рассматриваться как «предсказуемый результат политического процесса» (Buchanan, 1968b, 185). Любая попытка понять механизмы, порождающие неравенство в доходах, должна, следовательно, включать понимание политического процесса, происходящего в городе. Это настолько важный вопрос, что я посвящу ему отдельный параграф.
Политический процесс и перераспределение реального дохода
Весьма непросто найти адекватную интерпретативную рамку, позволяющую охватить все сложности политического процесса в том, как он проявляет себя в городской системе. Все, что я попробую показать в этом параграфе, — это достаточно очевидную связь между перераспределением реального дохода и политическими решениями. Однако я попытаюсь проинтерпретировать большую часть политической активности города как процесс борьбы за «скрытые механизмы» перераспределения и постоянных переговоров по поводу их использования и контроля над ними (Wood, 1968). Я также обращу внимание на определенные аспекты этого переговорного процесса и таким образом обеспечу некоторую теоретическую основу для утверждения, что перераспределение реального дохода через эти скрытые механизмы естественным образом ведет к выгоде для богатых и потерям для бедных.
Рассмотрим простой пример, в котором два сообщества (каждое из которых представляет собой гомогенную группу) располагаются достаточно близко друг от друга, чтобы действия одного сообщества порождали внешние выгоды и издержки для другого сообщества. Такая взаимозависимость сообществ порождает серьезные теоретические проблемы: она, например, разрушает условия, необходимые для достижения оптимальности по Парето на жилищном рынке. Как эти два сообщества могут разрешить конфликт, вызванный, например, такой ситуацией? Если сообщество А вкладывает значительные средства в благоустройство, отчего сообщество Б также получает выгоду, можно ли позволить сообществу Б быть «безбилетником» или сообщество Б также должно вносить вклад, и если да, то какой? Далее, если сообщество А предпринимает действия, которые ухудшают положение Б, как Б будет вести переговоры с А и сколько А должен заплатить Б в качестве компенсации? Эта проблема может быть сформулирована как игра для двух игроков с нулевой суммой. Тогда будет возможно (при определенных условиях) обозначить рациональное или «оптимальное» решение. Дэвис и Уинстон (Davis and Whinston, 1962), например, используют этот подход для распределения издержек и выгод между двумя фирмами, чья деятельность оказывается взаимозависимой благодаря существованию внешних эффектов. Определение оптимального решения зависит от того, как структурируется игра, и от поведенческих характеристик участников. Результат будет, таким образом, зависеть от объема информации, доступной участникам, их желания кооперироваться, их пессимизма или оптимизма и т. д. Айзард и др. (Isard et al., 1969, главы 6 и 7) подробно рассмотрели эти варианты игры с нулевой суммой для двоих. Они также показали, как конфликт между сообществами по поводу внешних эффектов может быть разрешен с помощью расширения теории игр до того, что они назвали играми размещения. Эти игры простираются от совместной разработки и использования ресурса двумя или тремя участниками, размещения фондов в системе регионов до размещения и финансирования социальных объектов (таких, как аэропорт или вуз). Во всех этих случаях возможно найти оптимальное решение и таким образом подвести рациональную основу под решение конфликта между сообществами по поводу внешних издержек и выгод. В целом, конечно, такая сложная штука, как городская система, требует более масштабной аналитической модели — какую предлагают игры с нулевой суммой для n участников, где позволяются побочные платежи (последнее условие существенно для анализа формирования коалиций; в городской политической системе коалиции чрезвычайно важны). Но эти игры сложно анализировать и применять (Isard et al., 1969). Тем не менее мы можем заключить, что теоретически с помощью политической деятельности и переговоров возможно обуздать «скрытые механизмы» перераспределения дохода таким образом, чтобы достичь сбалансированного размещения всех смешанных благ и услуг между пространственно рассредоточенным населением. Но мы можем также сделать вывод, что это случится, только если политический процесс будет организован так, чтобы способствовать «равенству в переговорах» между разными, но внутренне гомогенными группами интересов. Это условие вряд ли выполнимо, и анализ причин невыполнимости даст нам основание ожидать, что богатые будут в целом богатеть за счет бедных.
В теории игр мы обычно предполагаем, что участники равны в своем распоряжении ресурсами. В коалиционном анализе, однако, мы можем опустить это предположение и рассматривать «игру со взвешенным решением» (Isard et al., 1969, 400–402). В этом типе игры каждый участник привносит в коалицию определенный «ресурс», который потом может быть использован в процессе заключения сделок. Этим ресурсом может быть голос, могут быть деньги (например, для побочных платежей, как законных, так и незаконных), может быть влияние (например, контакты с членами другой группы), а может быть информация (например, о конкурентах или выгодных стратегиях). Интересно отметить, что голос (при голосовании) — возможно, наименее важный из этих ресурсов для большей части политической активности и единственный ресурс, который распределен равномерно среди членов коалиции. В игре со взвешенным решением результат зависит от возникновения коалиции, обладающей достаточными ресурсами, чтобы «выиграть». Выигрыши обычно позитивные для выигравшей коалиции и нулевые для проигравших. Такая ситуация достаточно типична для городской политики и объясняет наши ожидания того, что наиболее властное сообщество (в финансовом, интеллектуальном или влиятельном смысле) может доминировать при принятии решений о размещении, обеспечивая себе преимущества. Таким образом, неравенство в ресурсах, необходимых для участия в политическом переговорном процессе, создает условие для будущего распределения ресурсов, ведущего к усилению этого неравенства.
Я пока предполагал, что существует такая вещь, как гомогенное «сообщество» или «группа», которые могут эффективно участвовать в переговорном процессе. Это условие редко выполняется. Поэтому нам нужно понять, как и почему формируются группы и как, сформировавшись, они действуют в качестве игрока на политической арене. Это сложный вопрос. Однако я прежде всего озабочен тем, какова вероятность, что группа сформируется, что она будет действовать согласованно, проявлять свою власть в процессе политических переговоров и что она преуспеет в приобретении общественных благ. Кажется, что здесь основной водораздел проходит между «малыми группами» и «крупными группами». Это различие проявляется наиболее явно в анализе группового выбора, представленного в работах Олсона (Olson, 1965). Анализ строится на предположении, что индивидам присуще преследование собственных интересов, и далее демонстрируется, что «чем больше группа, тем менее она будет способна обеспечить оптимальное количество коллективного блага». Нам не стоит углубляться в обоснования этого вывода. Важно, что малые группы могут быть вполне эффективными в обеспечении себя коллективными благами, особенно когда один человек в группе сильно заинтересован в добывании этого блага. Но бо́льшие, более сбалансированные группы, вероятно, менее продуктивны в этом отношении. Этот вывод сходен с тем, к которому пришли исследователи группового выбора и коллективного поведения (Buchanan, 1968). Несложно распространить этот вывод на процесс политических переговоров и предсказать, что «меньшие группы, привилегированные и промежуточные, часто подавляют большие латентные группы, которые считаются доминирующими в демократическом обществе. Привилегированные и средние группы часто побеждают численно превосходящие их силы больших или латентных групп, так как первые обычно организованы и активны, а последние — не организованы и неактивны» (Олсон, 1995, 120).
То, что это условие может быть выведено из предположения о следовании всех людей собственным интересам, может показаться неожиданным, даже при том, что горький опыт учит нас, что небольшие, влиятельные, хорошо организованные группы могут обычно не принимать во внимание желания обширной массы неорганизованных людей. Олсон указывает, что большие массы людей, мотивированные собственными интересами, могут быть организованы для борьбы за собственные коллективные блага только при наличии стимулов (таких, как пенсия или выгодные условия страховки) или по принуждению (которое применяется, например, профсоюзами в их политике приема на работу только членов определенного профсоюза).
Эти общие выводы имеют серьезные последствия для нашего понимания политической системы, действующей в городском контексте. Исходя из этого, мы можем точно предсказать, например, что «соседние муниципалитеты столичного округа, обеспечивающие общественные блага (такие, как железные дороги местного сообщения, образование), которыми пользуются жители областей, находящихся под юрисдикцией разных муниципалитетов, тоже будут иметь тенденцию обеспечивать меньшее оптимальное количество подобных услуг; и что наибольший муниципалитет (представляющий, скажем, центральный город области) будет нести на себе непропорционально большую долю издержек» (Олсон, 1995, 32).
Любая деятельность, производящая значимые внешние выгоды через политическую систему, имеет тенденцию быть недостаточной, и велик соблазн выдвинуть гипотезу, что любая деятельность, производящая значительные внешние издержки, будет контролироваться и компенсироваться в недостаточной мере. Поскольку малые группы, вероятно, более влиятельны в процессе принятия политических решений, мы можем также предполагать, что большинство решений (как по размещению, так и по распределению) будут отражать в непропорциональной мере желания малых групп давления, противостоящих массам населения. Поскольку эти группы редко действуют из альтруистических побуждений, мы можем ожидать, что эти решения будут вести к прямым и косвенным выгодам для членов этой группы, а не другой. Вот два достаточно предсказуемых следствия из анализа Олсона. Во-первых, маловероятно, что член большой группы добровольно откажется даже от самой малой доли своих ресурсов для достижения коллективной цели, даже если достижение этой цели сделает каждого индивида сообщества благополучнее. Примеры такого поведения найти нетрудно (см. исследование Keene and Strong, 1970 реакций на план Брендиуайна[12] — наглядный случай такого рода ситуации). Во-вторых, невозможно, чтобы большая группа смогла добровольно придерживаться согласованной политики и целей, так как, чтобы делать это эффективно, в группе должен быть консенсус, иначе безразличие участников позволит одной мелкой группе вести переговоры и проводить свою политику. Поскольку всегда есть вероятность, что одна небольшая группа, выступая от имени большой группы, станет проводить политику, выгодную только ей, мы должны предположить наличие серьезной внутригрупповой конкуренции за исполнительную власть, что будет ослаблять групповую позицию на переговорах. Опять же, это хорошо известный случай в городском контексте, и встречается он настолько часто, что значительно влияет на исход игры «планирование использования земельных угодий» (Keyes, 1968).
Мы можем прийти к заключению о невозможности объединения эгоистичных индивидов в большую группу, которая будет действовать добровольно с целью обеспечения коллективного блага для каждого участника группы. Действия больших групп возможны только при внешнем стимулировании, когда применяются санкции или создаются такие институциональные условия, которые формализуют «правила игры» для принятия решений в большой группе при проведении внутригрупповых и межгрупповых переговоров. Это заключение не обладает универсальным характером, несомненно, есть и исключения (обычно связанные с важностью вопроса, единодушием в отношении проблемы, проницательностью и альтруизмом рабочей группы, действующей от имени большой группы, и т. д.). Этот вывод заставляет нас обратить внимание на существующую институциональную рамку принятия коллективных решений и удовлетворения конкурирующих потребностей и желаний разных групп давления, выделяющихся из общей массы населения. Я не намерен представлять подробный анализ того, как эти институты участвуют в перераспределении дохода. Но имеет смысл сделать об этом пару замечаний. Во-первых, они отчасти отражают деятельность существующих групп, и они, следовательно, лучше приспособлены учитывать давление малых групп (особенно лоббистов и групп со специальными интересами), чем реагировать на потребности и чаяния больших групп: отсюда вся нынешняя риторика во многих американских городах о необходимости сделать городские администрации более отзывчивыми к потребностям людей. Во-вторых, институциональная структура, когда-то сложившись, может вполне стать закрытой или частично закрытой. В недавнем исследовании программ по борьбе с бедностью в Балтиморе Бахрах (Bachrach, 1969), например, обнаружил, что низкодоходные группы испытывают большие сложности в достижении позиции, с которой они могли бы вести переговоры. Другими словами, группы могут эффективно исключаться из переговорных игр и совершения сделок с помощью институциональных барьеров или маневров других групп. Только сильная и сплоченная группа сможет преодолеть такие барьеры и обойти проблему, получившую название «блокирование принятия решений». Это объясняет, почему игра в городское планирование часто напоминает игру для одного участника, а не игру с нулевой суммой для n лиц.
Сухой остаток предыдущего параграфа в том, что мы можем ожидать значительного дисбаланса в исходах внутри- и межгрупповых переговоров о внешних выгодах и издержках и общественных благах, потому что 1) разные группы имеют разные ресурсы, которые они могут привносить в переговорный процесс; 2) большие группы населения в целом слабее и более раздробленны, чем малые группы; 3) некоторые группы лишены возможности участвовать в переговорах вообще. Если перераспределение дохода — это «предсказуемый исход политического процесса», несложно предсказать, куда будет перенаправляться этот доход. Во-первых, мы можем ожидать проявление «империализма центрального делового района», в котором хорошо организованные бизнес-элиты центра города (с их олигопольной структурой малых групп) эффективно подавляют менее организованные и более слабые коалиции, существующие в других районах города. Этот тезис недавно был блестяще доказан Котлером (Kotler, 1969). Во-вторых, мы можем также принять гипотезу «эксплуатации центра города пригородами» (Netzer, 1968, 438–448; Thompson, 1965, глава 7). Другими словами, мы можем обнаружить «очередность клева» (неофициальную иерархию. — Прим. пер.) разных групп населения в отношении эксплуатации различных ресурсов, которые предлагает город. Те, кто находятся в конце очереди, — неудачники: «Трущобы — это собирательное понятие для обозначения места жительства неудачников, и сами трущобы в конкурентной борьбе за городские блага проигрывают другим районам в плане школ, рабочих мест, сбора мусора, уличного освещения, библиотек, социальных служб и всего остального, что общедоступно, но чего всегда не хватает. Поэтому трущобы — это территории, население которых не обладает ресурсами, чтобы эффективно участвовать в конкуренции и где оно коллективно не имеет контроля над каналами, через которые эти ресурсы распределяются или доставляются. Это может породить новые подходы к городскому планированию, а именно осознание необходимости перераспределения власти, большей доступности к ресурсам и расширения индивидуального выбора для тех, кто систематически этим обделен» (Sherrard, 1968, 10).
Перспектива достижения равенства или хотя бы просто перераспределения дохода в городской системе через естественно возникающий политический процесс (а именно — процесс, базирующийся на философии индивидуального эгоистичного интереса) весьма бледна. Степень, в которой социальная система признает этот факт и находит пути противодействия этой естественной тенденции, коррелирует, как я полагаю, с тем, насколько успешно социальной системе удается избегать структурных проблем и усугубления социального напряжения, являющихся следствиями процесса массовой урбанизации.
Социальные ценности и культурная динамика городской системы
Понятие «реальный доход» предполагает, что ценности могут быть включены в права индивидуальной собственности и контроль над ресурсами. Вычисление внешних издержек и выгод также предполагает существование некоторой системы ценностей, ориентируясь на которую мы можем измерить (и, следовательно, сравнить) воздействие изменений в окружающей среде на индивида или социальную группу. Повседневные наблюдения показывают нам, что люди ценят разные вещи и по-разному. Этот банальный факт жизни сбивает с толку экономическую и политическую теорию с тех самых пор, как был отвергнут неоклассический принцип кардинальной полезности, предполагавший существование общего, откалиброванного по единому образцу инструментария для измерения «интенсивности предпочтений» индивидов. Замена кардинальной полезности на ординальную полезность приблизила измерения к реальности, но породила свои проблемы, в частности привела к тупику, описанному Эрроу (Arrow, 1965), — ситуации, когда социальные предпочтения или функцию благосостояния невозможно вычислить, исходя из набора индивидуальных функций ординальной полезности. Есть два выхода из этого тупика. Первый — попытаться измерить интенсивность предпочтений, не предполагая, однако, что предпочтения имеют исключительно количественное выражение. Если предпочтения индивида могут быть «взвешены» так, чтобы отразить интенсивность его чувств, тогда возможно и вывести некоторую функцию социального благосостояния (Minas and Ackoff, 1964). Достаточно много внимания этому вопросу измерения субъективных ценностей было уделено в психологии и психофизике: проведенные исследования показывают, что может быть получена информация о предпочтениях и их удельном весе, и существуют техники манипулирования, например, порядковыми данными с целью получить метрическую информацию (Shepard, 1966). Эти исследования (обобщенные в работах Coombs, 1964 и Nunnaly, 1967) недостаточно хорошо интегрированы в основное русло теории потребительского поведения, хотя есть и удачные примеры (в частности, Fishburn, 1964). Второй способ выбраться из парадокса Эрроу, и этот способ обычно выбирают экономисты-теоретики, — это закрыть глаза на проблему, введя «правило единогласия», которое, к их удобству, предполагает, что каждый член популяции имеет один и тот же порядок предпочтений при наличии набора альтернатив (Buchanan, 1968). Только при таких условиях можно достичь оптимальности по Парето. Когда применяется правило единогласия, альтернативы признаются Парето-сопоставимыми, а когда правило не применяется, они Парето-несопоставимы (Quirk and Saposnik, 1968, 117). Обычные экономические теории городской структуры (как вышерассмотренная модель Дэвиса и Уинстона) и теории размещения предполагают, что альтернативы Парето-сопоставимы. Возникает вопрос, что происходит, когда они несовместимы.
Для теории размещения общественных благ эти рассуждения имеют серьезные последствия. Существование межличностных функций полезности «вносит смуту» в формулировки теории игр (Luce and Raiffa, 1957, 34). Переговоры между двумя сообществами, имеющими совершенно разные функции полезности, не могут проходить рациональным способом, и процедуры голосования могут привести нас к ситуации далекой от оптимальной. Также вся дискуссия о взаимных компенсациях сторон принимает другое измерение. Денежная компенсация может быть значима для бедного человека, но не имеет особого значения для богатого. Продолжая ту же линию аргументации, можно указать, что бедняк меньше готов потерять внешние выгоды или принять внешние издержки. Это подводит нас к интригующему парадоксу, гласящему, что нуждающийся человек готов понести внешние потери за гораздо более умеренную денежную компенсацию, чем богатый. Другими словами, состоятельный человек вряд ли откажется от какого-то удобства «за любую цену», в то время как бедный, который хоть как-то может вынести потерю блага, вероятно, пожертвует им в обмен на «копейки», и это предположение имеет некоторые эмпирические доказательства. В этом случае, однако, мы будем иметь дело с простой проблемой, которая возникает, когда разные стороны имеют разные порядки предпочтений в отношении данного набора исходов. Но есть и еще более серьезные трудности. Что произойдет, например, когда группы не принимают одни и те же альтернативные выборы или потенциальные исходы? В этом случае каждая группа имеет собственное предполагаемое пространство действий, и конфликт может возникнуть из-за того, что группы не рассматривают и не понимают пространство действий друг друга так, как его воспринимают внутри каждой группы. Похожее замешательство возникает, когда группы не могут принять «правила игры», и, поскольку утверждение этих правил во многом определяет исход, можно ожидать, что конфликтов по поводу правил будет не меньше, чем по поводу обсуждаемого вопроса. Это означает, что разнообразие социальных и культурных ценностей может сделать невозможным для групп вступление в «валидную» переговорную позицию, обозначенную в одной из игр размещения Айзарда. Отсюда следует, что городская система не сможет слаженно работать (в том смысле, что конфликты между индивидами и группами будет сложно разрешать), если в обществе велико разнообразие социальных и культурных ценностей. Кажется, «естественным» способом сократить подобные сложности должен быть поиск модели территориальной организации, которая минимизировала бы социальные контакты между людьми с разными социальными и культурными ценностями, а также вероятность возникновения споров относительно внешних эффектов. Территориальная и «соседская» организация на основе этнических, классовых, социально-статусных, религиозных и других признаков, следовательно, играет важную роль в минимизации внутренней конфликтности городской системы.
Гетерогенность социальных и культурных ценностей также подрывает любую упрощенную теорию перераспределения дохода в городской системе. Возможно, лучше всего это можно продемонстрировать, вернувшись к поднятому, но не обсужденному вопросу в параграфе о доступности и цене ресурсов, а именно к тезису о том, что ресурсы должны рассматриваться как технологические и культурные оценки стоимости. Поскольку принятое нами определение реального дохода содержит фразу «распоряжение ресурсами», культурные и технические представления разных групп общества автоматически будут влиять на то, что станет измеряться как реальный доход. Два индивида могут владеть одинаковым ресурсом, но если их ценность различна, то реальный доход индивидов различается. Следовательно, имеет смысл задаться вопросом, как влияет этот факт на теорию перераспределения дохода.
Позвольте мне сначала определить некоторые термины. Под технологической оценкой стоимости я понимаю то, что индивид должен владеть различными когнитивными навыками и технологическим оснащением, чтобы быть способным воспользоваться ресурсной системой города. Под культурной оценкой стоимости я подразумеваю то, что индивиды должны обладать системой ценностей, которая мотивирует их желание использовать эти ресурсы. Технология частично состоит из соответствующего «оборудования» — механизмов, орудий и т. п., а частично — из когнитивных навыков, необходимых для использования этого оборудования. Люди, выросшие в сельской местности, часто не имеют необходимых когнитивных навыков, чтобы справляться с жизнью в городе или пригородах; житель пригородного района может таким же образом быть обделен навыками жизни в деревне или в центре города; а жителю центра может не хватать навыков, чтобы приспособиться к жизни в пригороде или на ферме. Когнитивные навыки можно приобрести, можно научиться жить в разных средах. Но эти навыки, вероятно, не распределены в населении равномерно, а поскольку обучение подкрепляется успешным опытом (или специальными мерами), люди совершенствуют свои навыки обращения со своим собственным окружающим миром, поскольку он их постоянно испытывает на крепость. Так что знания об окружающем мире совсем не независимы от того, какой мир тебя окружает. От того, какой окружающий мир создан в городской системе, зависит, какие когнитивные навыки развиваются у жителей. В условиях относительной изоляции мы можем ожидать, что обнаружим отдельные подгруппы населения со специфическими когнитивными навыками, развитыми в результате взаимодействия с определенным типом городской среды: так, житель трущоб обладает навыками весьма отличными от навыков, необходимых деревенскому жителю. Когнитивные способности, конечно, не просто производная от среды. Врожденные способности и образование, безусловно, играют роль. Подумайте, например, о способности к абстрактному рассуждению и схематизации пространственных отношений — навык, который тесно связан с другими аспектами интеллекта (Smith, 1964). Такой навык схематизации позволяет индивиду понимать пространство как идею и использовать его как ресурс. Те, у кого таких навыков нет, вероятно, будут поглощены пространством. Это различие имеет значение для нашего понимания перераспределения дохода, поскольку оно напрямую оказывает влияние на мобильность и возможности доступа. Так, Пал (Pahl, 1965) предположил, что более высокий доход и лучшее образование создают предпосылки для более активного использования пространства, в то время как низкодоходные группы «пойманы» пространством. Дал (Dahl, 1963, 137) также отмечает, что высокодоходные группы «используют физическую окружающую среду как ресурс в отличие от групп с низким социально-экономическим статусом, которые инкорпорируют окружающую среду в себя». Уэббер (Webber, 1963) также выдвигает гипотезу, что все, кроме самых бедных слоев, сейчас уже освободились от ограничений, накладываемых «территориальностью». Насколько бы ни были близки к правде эти высказывания, представляется разумным предположить, что когнитивные навыки зависят от образования, интеллекта и опыта взаимодействия с окружающей средой и эти когнитивные навыки, в свою очередь, влияют на ценность ресурсов для данного индивида.
Подобным же образом мы можем предположить, что культурные ценности находятся под влиянием (среди прочего) возможностей, создаваемых городской средой. Культура развивается частично путем «специфического структурирования ситуации, в которой индивиду предлагается какой-то стимул, и специального структурирования ответа, который может быть дан на этот стимул» (Smithet. Al., 1956, 25; см. также: Klukhohn, 1954). Так что мы можем трактовать культурную эволюцию внутри городской системы отчасти как процесс реорганизации физических и социальных стимулов, которые в ней содержатся. Дизайнеры окружающей среды (например: Sommer, 1968) отметили бы важность физических стимулов в определении образцов поведения, что не говорит о том, что они являются единственными стимулами для культурных изменений, как полагают некоторые наивные средовые детерминисты. Давайте теперь рассмотрим, как это соображение поможет нам понять культурную динамику городской системы. Большинство решений, принимаемых относительно пространственного планирования городской системы, вероятно, принимаются небольшими и влиятельными олигопольными группами (или при их настойчивом давлении). Эти группы, следовательно, переопределяют физические стимулы (скоростная дорога там, электростанция здесь и т. п.) для больших масс плохо организованных людей. Небольшая кучка влиятельных субкультур в городской культуре определяет систему стимулов для всех других субкультур. Большинство субкультур в городской системе плохо контролируют различные конфигурации стимулов (визуальных, кинестетических, социальных и т. д.) в разных частях городской территории, что, вероятно, создает достаточно резкие культурные различия. То, что может произойти, демонстрируется опросом об отношении к загрязнению воздуха в Сент-Луисе: в пригородных районах заметна очевидная обеспокоенность загрязнением воздуха, а в центральных районах, где проблема стоит наиболее остро, мнение на этот счет слабо сформировано. В центре города настолько много других проблем (безработица, недостаток жилья, зон отдыха и т. д.), что негативные стимулы от загрязнения воздуха практически не замечаются. Формирование установок, таким образом, зависит от определенной конфигурации стимулов, существующих в определенном городском контексте. Когда развивается культурное разнообразие и образуются барьеры для передвижения, культурное расслоение в городской системе идет полным ходом (Thompson, 1965, 106). Культурные установки у жителей центра всегда отличались от установок жителей пригородов, и нет ощущения, что различия эти стираются. Поэтому мне трудно принять тезис Маркузе (Маркузе, 1994) о том, что культурные ценности становятся все более однородными (и поэтому общество лишается сил, стремящихся его изменить), или эквивалент этого утверждения в отношении пространственной формы, когда «одномерный человек» поселяется в том, что Мелвин Уэббер назвал «пространством городского не-места» (Webber, 1964). В городской системе действуют мощные силы, способствующие культурному разнообразию и территориальной дифференциации.
Следствия этого заключения представляют интерес. Во-первых, любая теория перераспределения реального дохода должна включать кросс-культурные сравнения. Во-вторых, решения о размещении и распределении благ и услуг в городской системе — Парето-несопоставимые. Поэтому весьма проблематично сравнивать ценность, скажем, открытого пространства в разных частях города. Разные группы будут проявлять разную степень гибкости в отношении использования открытого пространства, а некоторые группы могут не выразить интереса к его использованию вовсе. Соответственно, обустройство больших парков для жителей центральных районов, которые могут (возможно) не быть технически оснащены или культурно мотивированы для использования этих парков, не принесет им никакой пользы с точки зрения перераспределения дохода; на самом деле это все равно что подарить машины для производства мороженого индейцам бора в Бразилии.
Если ресурсы означают разные вещи для разных людей, как мы можем измерить их влияние на реальный доход индивидов и разработать политику размещения по отношению к ним таким образом, чтобы достичь заданной цели перераспределения дохода? Эту проблему можно частично разрешить, если мы отделим ресурсы, важность которых признается всеми, от тех, которые ценит только какая-то часть населения. По крайней мере, с первым типом можно обращаться так, будто работает правило единогласия. Можем мы идентифицировать такие группировки или нет — это эмпирический вопрос, на который нет простого ответа. Можно предположить, например, что в эту категорию попадут жилищные условия и услуги здравоохранения. Но даже в этих категориях будут не разительные, но значимые различия в культурных ценностях. Низкодоходные группы, например, часто очень тесно идентифицируют себя со своим жильем, и психологические издержки переезда для них намного больше, чем для мобильного высшего среднего класса. В результате ведомые благими намерениями, но культурно нечуткие планировщики из среднего класса могут (через проекты реконструкции жилья и т. п.) добавить издержек низшим в социально-экономическом плане группам (Duhl, 1963, 1939). История с обеспечением бедных районов службами психологического здоровья также показывает, как неподходящие услуги могут быть следствием ошибки группы планировщиков, в основном принадлежащих к среднему классу, в их оценке потребности другой социально-экономической группы в услугах определенной субкультуры (Riessman et al., 1964).
Следовательно, отождествление реального дохода с распоряжением ресурсами ведет нас к тупику, потому что культурные различия в разных группах населения затрудняют измерение реального дохода. Очень хотелось бы на этом этапе размышлений вернуться к простейшей концепции дохода как денежного дохода. Этого я делать не буду, потому что проблемы, заключающиеся в этом тупике, достаточно реальны и весьма релевантны для нашей городской системы. Если мы не разберемся с ними, мы отбросим все надежды найти стабильную основу для принятия социально значимых решений. Но есть и еще более глубокие фундаментальные вопросы, к которым нас подводит этот стиль размышления. Постоянно реорганизуя стимулы в городской системе, мы подталкиваем постепенный процесс культурной эволюции. Эволюции по направлению к чему? Один из способов убедиться, что субкультура не придает никакой ценности открытому пространству, — это отказать субкультуре в опыте открытого пространства вовсе. Эволюция городской системы, нравится нам это или нет, может привести к масштабной сенсорной депривации в отношении определенных феноменов (таких, как чистый воздух, природа и пр.) и слишком навязчивому присутствию других (таких, как вереницы пригородных домов, загрязнение воздуха). Поэтому в долгосрочной перспективе мы должны принимать решения относительно роста города, исходя из ряда приоритетных культурных ценностей, которые мы хотели бы сохранить или приумножить. Если мы не будем этого делать, то станем свидетелями появления новых культурных ценностей и, если сохранятся нынешние тенденции, это может привести к насильственным конфликтам и, возможно, к окончательному социальному саморазрушению. Человечество не может оставаться невосприимчивым к изменениям окружающей среды, которые само же и производит. Поэтому стоит напоминать себе время от времени, что «вопрос на перспективу состоит не в том, какого рода окружающую среду мы хотим иметь, а какого человека мы хотим получить» (Sommer, 1969, 173).
Пространственная организация и политические, социальные и экономические процессы
Перераспределение дохода может быть следствием следующих изменений:
1. В распределении мест занятости и мест проживания.
2. В стоимости прав собственности.
3. В цене ресурсов для потребителя.
Эти изменения сами находятся под воздействием размещения внешних издержек и выгод в разных местах городской системы и под влиянием изменений в доступности и близости. Люди хотят контролировать эти скрытые механизмы, управляющие перераспределением, с помощью политической власти. Результаты не заставляют себя ждать и возвращаются политикам в виде «социальных и культурных ценностей», так как именно ценности — и причина, и результат: любая теория распределения дохода должна основываться на них, и при этом они сами изменяются под влиянием распределения возможностей в городской системе. Но этот социальный процесс также неотделим от пространственной организации. Внешние эффекты локализованы, так же как и места занятости или жилье, выгодные ресурсы, каналы коммуникации и пр. Политическая власть уже отчасти встроена в пространство. Многие скрытые механизмы перераспределения дохода начинают работать при выборе места расположения. Это подводит нас к последнему фундаментальному вопросу, который я хотел бы поставить в этой главе. Есть ли такие пространственные структуры или комплексы структур, которые будут усиливать равенство и эффективность в городской системе или, по крайней мере, максимизировать нашу способность контролировать скрытые властные механизмы, которые ведут к перераспределению? Это одновременно нормативный и практический вопрос, поскольку он предполагает, что мы можем объяснить нынешние распределительные эффекты, посмотрев на существующие пространственные структуры, а также задумать такие пространственные структуры, чтобы достичь поставленных целей перераспределения. Я постараюсь не разделять эти два аспекта проблемы в нижеследующем анализе.
Физическая пространственная форма городской системы — это трехмерная конструкция в евклидовой геометрии. Объекты внутри нее могут рассматриваться как точки (магазины, школы, больницы), линии (транспортные связи), участки (избирательные округа, территории) и объемы (здания). Эта форма, как предполагается, должна способствовать правильному протеканию социальных процессов. Но пространственная форма не может быть бесконечно приспособляемой, как и социальные требования к ней не всегда единодушны. Существующая физическая форма — это вынужденный компромисс между целым набором конфликтующих требований. Когда мы принимаем решение о пространственной форме, мы пытаемся достичь эффективного компромисса. Это дается непросто. Именно эта проблема породила затяжные заседания Королевской комиссии (например, комиссии Редклиф — Мода) в Британии[13] и бесконечные дискуссии об относительных благах общественного контроля или о городском правительстве в США. Я не могу здесь рассмотреть все эти проблемы, поэтому просто приведу один пример.
1. Обеспечение и контроль над смешанными общественными благами в городской системе
Смешанные общественные блага, единожды произведенные, — это блага, находящиеся в открытом, но не равном доступе (в смысле количества и качества) для всех индивидов в городской системе. Таких благ достаточно много. В частности, все общие блага и услуги, доступ к которым осуществляется через определенные распределительные механизмы, попадают в эту категорию — отсюда и интерес к политике пространственных форм в городской среде. На самом деле вполне оправданно считать основную часть теории размещения отдельным видом теории, на которой строится обеспечение смешанных общественных благ (Tiebout, 1961, 80–81).
Стоит провести различение между тремя разными политическими ситуациями. Первая касается благ, которые дают выгоды всем индивидам. Здесь политическая задача заключается в том, чтобы обеспечить предоставление блага (в частном или общем порядке) в достаточном количестве и качестве в правильных местах, чтобы достичь определенных целей распределения. Вторая ситуация: смешанные общественные блага (например, загрязняющие воздух вещества) ведут к издержкам от их «неизбежного» потребления. Здесь задача политики — урегулировать структуру размещения так, чтобы минимизировать эти издержки и контролировать их распределительные эффекты. Третий случай (возможно, самый распространенный) касается неоднозначной ситуации, когда блага имеют потенциал как издержек, так и выгод.
Обеспечение выгодных смешанных общественных благ может быть реализовано с помощью частных или общественных действий. В последнем случае мы полагаемся на естественный рыночный механизм для достижения «разумной» пространственной структуры (например, размещения торговых площадей или развлекательных заведений) и, следовательно, минимизации (насколько позволяет технология производства) влияния на различие в доходах. Цены, таким образом, призваны разрешить конфликт между технологической необходимостью иметь ограниченное количество объектов производства и физической необходимостью большого числа пространственно распределенных точек потребления. Анализ Лёша (Лёш, 2007) дает нам некоторые необходимые инструменты для анализа общей формы пространственного равновесия, складывающейся в результате. Он указывает, что иерархическое решение неизбежно, поскольку функции производства, функции потребления и эластичности (в отношении цен, доходов и т. п.) значительно разнятся между собой. Ожидать, что пространственная модель частного обеспечения смешанными общественными благами будет подтверждать ожидания Лёша, было бы нереалистично по целому ряду причин (касающихся условий входа фирмы на рынок, стохастических колебаний спроса и предложения, расширения номенклатуры продукции, ограниченных территорий сбыта, интерпретации рынков и пр.). Поэтому есть достаточно веские теоретические предпосылки ожидать, что рыночный механизм будет настолько же неэффективен в приведении структуры размещения смешанных общественных благ, обеспечиваемых частными поставщиками, по отношению к равновесию по Парето, как он неэффективен на жилищном рынке. Эмпирические доказательства также подтверждают эту мысль. Давайте посмотрим на пространственное распределение супермаркетов. Супермаркет сам по себе — это смешанное общественное благо (хотя он и торгует исключительно частными товарами), и его размещение производно в основном от нахождения баланса между потребностью большего сбыта и последствиями увеличения транспортных расходов для потребителя при расширении охвата территории обслуживания. При этом Комиссия Кернера (1968, 277) указала на общий недостаток таких услуг на территориях гетто. Сложно сказать, конечно, произошло ли это в результате плохой работы рынка, недостатка времени для достижения равновесия, или социальные и экономические условия гетто делают работу супермаркета там невыгодной. Но даже в тех областях частной экономики, которые обеспечивают смешанные общественные блага (такие, как возможности покупки товаров, отдыха и т. п.), нет гарантии, что при определенных колебаниях в спросе и предложении пространственная модель автоматически будет хотя бы приближаться к Парето-оптимальному состоянию. Наличие значительных дефицитов (в смысле номенклатуры продукции и т. п.) и взаимозависимостей делает сомнительным любое предположение о «естественной» конкурентной эффективности, даже при условии первичной важности этически приемлемого распределения дохода. Поэтому имеет смысл, например, ожидать, что предприниматели разместят свои бизнесы сначала в тех районах, где конечная прибыль будет максимальной, поскольку «естественная» тенденция заключается в обслуживании более состоятельных районов, а потом — менее состоятельных, а это, как обычно, производит неявное перераспределение реального дохода. Даже в частном секторе, следовательно, есть почва для общественного вмешательства хотя бы для того, чтобы ускорить приближение к равновесию. Есть и более сильное оправдание вмешательства, если целью является достижение некоторого прогрессивного перераспределения дохода.
Многие смешанные общественные блага не могут быть обеспечены через нормальные рыночные механизмы, потому что трудно определить рыночные цены этих благ. Эти блага (образовательные услуги, пожарная и полицейская охрана и т. п.) обеспечиваются общественными (государственными) усилиями. Странно, что разработано так мало критериев для определения правильного размещения общественных служб. Концепции государственного финансирования находились «до настоящего времени вне пространства» (Thompson, 1965, 257), в то время как теоретики размещения, как показывает Тейц (Teitz, 1968), вообще не замечали проблему размещения общественных служб. Учитывая, что адекватных критериев размещения нет, мы едва ли можем удивляться, что решения по размещению общественных видов деятельности почти полностью являются результатом несбалансированных политических давлений, описанных выше в разделе «Политический процесс и перераспределение реального дохода» (с. 92–99). Поскольку «местные общественные службы честно бьются за право стать основными средствами перераспределения дохода в нашей экономике» (Thompson, 1965, 118), мы должны уделять гораздо больше внимания политике, определяющей их местоположение, если хотим контролировать процесс перераспределения. Непросто будет разработать теорию размещения общественных объектов. В принципе, конечно, проблема здесь та же, что и в частном секторе, — найти такую пространственную модель, которая будет наиболее эффективно реагировать на определенные ограничения распределения. Так что схема Лёша все же может пригодиться (Berry, 1967; Teitz, 1968). Но проблема поиска решения теоретически осложняется квазимонополистической структурой общественных (государственных) организаций и невозможностью найти адекватные механизмы ценообразования. В результате размещение общественных служб требует одновременного решения проблем 1) финансирования, 2) производственной технологии, 3) количества и качества предложения, 4) размещения, 5) оценки спроса и 6) влияния на благосостояние. Ясно, что найти оптимальное решение совсем не просто. Так же, как и в частном секторе, мы можем предвидеть некоторую иерархичность в размещении, например, медицинских служб, и все же очень сложно определить наилучшую форму организации или оценить альтернативные формы пространственной организации (Schneider, 1967; 1968; Schultz, 1969). Говоря обобщенно, состояние дел в теории размещения общественно значимых объектов не особо продвинулось относительно разработки простой модели (Teitz, 1968).
К очень схожему заключению можно прийти относительно регулирования тех смешанных общественных благ, которые ведут к издержкам. Мало исследований, посвященных форме и природе поля пространственного влияния определенных внешних эффектов. Мы знаем, однако, что они достаточно сильно разнятся по масштабу, что указывает на необходимость некоторого иерархического регулирования (небольшие внешние эффекты могут контролироваться на уровне соседских общин, а крупные — должны входить в юрисдикцию города или региона). Исследование поля внешних эффектов — это проблема пространственного анализа в чистом виде. Это требует от нас способности определения или обобщения протяженности и варьирующейся насыщенности пространственной поверхности. Тогда проблема регулирования станет частично вопросом перемещения источников этих внешних издержек для достижения желаемого пространственного распределения или размещения деятельности с учетом существующей застройки таким образом, чтобы достичь определенных социальных целей (таких, как предотвращение опасного уровня загрязнения воздуха). На данный момент у нас едва ли есть теория, способная помочь в принятии управленческих решений такого рода.
Различия в культурных ценностях и, следовательно, различия в потребностях и запросах у разных групп населения весьма существенно осложняют принятие управленческих решений. Здесь мы стоим перед той же общей дилеммой, с которой сталкивались в случае с рынком жилья, — если решение принимает центральный орган, у него должна быть предварительная информация о шкалах полезности каждого в популяции. Поскольку правительство очевидным образом не может владеть данной информацией, как ему действовать? Первый ответ: подчиниться давлению избирателей, но это, как мы видели, с большой вероятностью приведет к неравенству. Тибо предлагает вместо этого структуру фрагментированного сообщества, в которой «можно считать, что потребитель-избиратель выбирает то сообщество, которое наилучшим образом удовлетворяет его предпочтения относительно модели размещения общественных благ… Чем больше сообществ и больше различий между ними, тем ближе потребитель может приблизиться к реализации своих предпочтений».
В некоторых аспектах это предложение выглядит заманчивым, поскольку теоретически оно максимизирует выбор потребителя через определенную систему контроля в сообществе, в то время как сообщества индивидов с относительно сходными ценностями и функциями полезности выражают свои желания в групповом выборе. Опять же, мы обнаруживаем определенную логику в территориальной организации города, и нет сомнений в том, что потребители перемещаются из одного сообщества в другое для удовлетворения своих предпочтений в общественных благах. Можно привести множество отдельных причин сомневаться в реализуемости предложения Тибо (например, он исходит из предпосылки о неограниченной мобильности и доступности информации), но есть и более общие вопросы относительно территориальной организации в городской системе, и, возможно, стоит закончить эту часть рассмотрением именно этих общих аргументов.
2. Региональная и территориальная организация в городской системе
Территориальная организация в городской системе формируется под влиянием разнообразных естественных факторов, примерами могут служить родство и этнические группы, сообщества с разделяемыми системами ценностей, индивиды со сходными идеями о качестве городской среды. Эти факторы влияния не остаются статичными. Этнические и родственные группы распадаются (Webber, 1963), а традиционные понятия «сообщества» и «соседства» заменяются чем-то совсем другим: так, концепт соседства становится имплицитным, а не эксплицитным по отношению к социальной организации (Keller, 1969). Есть и сильные логические аргументы за территориальную организацию. «Правильная» организация может значительно снизить конфликтность и увеличить групповую сплоченность и эффективность. Сможем или нет мы достичь такой организации пространства и тем самым способствовать достижению социальных целей, зависит во многом от того, сможем ли мы выяснить, что значит «правильная».
Территориальная организация имеет множество функций в рамках городской системы. Классическая проблема регионализации состоит в том, чтобы найти иерархию регионов, которая будет выполнять достаточно хорошо все эти функции (см., например: Boudeville, 1968). Некоторые функции должны быть переданы на общегородской уровень (например, планирование транспортной системы, парковых зон), другие могут выполняться на местном уровне (например, устройство игровых площадок, детских садов). Первая проблема, следовательно, состоит в том, чтобы найти форму организации, способную учитывать тот очевидный факт, что предоставление разных услуг должно организовываться на разных пространственных уровнях. Вторая проблема — определить форму организации, которая будет достаточно гибкой, чтобы реагировать на рост (социальный и экономический), пространственные избыточные эффекты, изменения пространственных отношений и т. п. Если организация не гибкая, она будет действовать как автоматическое ограничение, накладываемое на то, что Фридман (Friedmann, 1969) называет общим процессом поляризованного развития (Darwent, 1969). Другими словами, любая территориальная организация должна быть спланирована таким образом, чтобы иметь возможность реагировать на динамику городской системы. Это, вероятно, наиболее трудная проблема из всех, и поэтому я ограничусь рассмотрением ее статических аспектов.
Рассмотрим сначала политические, социальные и экономические выгоды от территориальной организации, основанной исключительно на местных соседских группах. Как следует из анализа Олсона (Olson, 1965), чем меньше группа, тем больше вероятность, что в ней будут добровольцы, готовые обеспечивать группу общественными благами. Это качество Лейбенштайн (Leibenstein, 1967) назвал «х-эффективностью» в противоположность стандартному экономическому представлению об эффективности. Совершенно точно, что на выборах малые сообщества показывают более высокую процентную явку (при всех прочих), чем более многочисленные сообщества. Частично это может быть следствием того, что в малом сообществе у индивида больше возможностей для участия в коллективной жизни — это именно то, что Айзард и его коллеги (Isard et al., 1969, гл. 3) пытались замерить и называли «потенциалом участия». Это также может быть результатом того, что Томпсон (Thompson, 1965, 263) называет «персонализированным стилем и контролем, характерными для малых сообществ». Высказывались и более догматические аргументы: единственный путь достичь истинной демократии — через общественный контроль, осуществляемый в местных соседских общинах; только так, как утверждается, можно гарантировать, что каждый будет иметь голос при принятии решений, и этот голос, как предполагается, поможет контролировать механизмы, ответственные за неравенство в доходах. Поэтому Котлер (Kotler, 1969, 71) считает, что «бедным необходимо управление на уровне соседской общины, которое обеспечит возможность достижения процветания». Перед тем как принять этот аргумент (и надо заметить, что аргументы Дэвиса и Уинстона относительно зонирования и Тибо относительно обеспечения общественными службами в целом проводят эту же мысль), мы должны рассмотреть некоторые его недостатки.
Без сомнения, некоторые блага и услуги могут быть предоставлены и некоторые мероприятия могут эффективно проводиться на местном уровне. Но что делать с теми благами, которые должны предоставляться на гораздо более высоком уровне управления? В этих случаях непременно возникают значимые внешние эффекты. В общих чертах Олсоном (Olson, 1965), Уэйсбродом (Weisbrod, 1965) и другими было показано, что существует тенденция недопоставки общественных услуг при присутствии внешних эффектов (хотя Уильямс (Williams, 1966) отказывается от этой точки зрения и предполагает, что проблемой является неоптимальное предоставление услуг, а не их недостаточность). Один из путей исправления этой ситуации — ведение переговоров с соседскими сообществами, но проблемы децентрализованного сбора информации и издержки ведения переговоров (включая те, что являются следствием откладывания принятия решения), вероятно, сделают этот путь неэффективным средством рационализации предоставления этих услуг. Альтернативное решение — интернализировать внешние издержки, сформировав укрупненную территориальную систему, которая больше будет приспособлена для поставки требуемых услуг. Нам нужно быть осторожными, чтобы не потерять больше «х-эффективности», чем приобрести экономической эффективности. Нельзя, конечно, полностью интернализировать внешние эффекты, и поэтому формирование оптимальной региональной организации будет зависеть от сокращения внешних эффектов до приемлемого уровня, а не полного их уничтожения. Поэтому целесообразно подумать об организации более масштабного уровня, которая будет предоставлять такие услуги, как транспорт, отвод канализационных стоков, крупные проекты рекреации и т. п. Нужно задуматься и о финансировании. Одной из наиболее серьезных проблем американских городов в недавнем прошлом была потеря налогооблагаемой базы во многих центральных регионах (Netzler, 1968). Местная администрация, финансируемая из местных фондов, — это бредовая идея, которая может закончиться тем, что бедные администрации будут контролировать собственную бедность, а богатые — приумножать свои богатства. Тут предпосылки для явно регрессивного перераспределения. По сути, существующая территориальная структура местного финансирования и обслуживания населения в американских городах должна рассматриваться как причина возникновения неравномерного размещения дополнительных льгот в разных частях городской системы. Отсюда следует весьма важный аргумент в пользу управления на уровне метрополии. Этот аргумент подкрепляется существованием многих проблем регулирования, которые могут быть разрешены только на общегородском или региональном уровне (например, регулирование общей пространственной формы города и уровней загрязнения).
За децентрализацию и управление на уровне соседских общин можно найти много мощных аргументов, но столько же убедительных аргументов мы найдем за управление на уровне метрополии. Несомненно, мы могли бы привести здесь аргументы за администрирование на уровне городских районов среднего размера или за охватывающее более широкую территорию городское управление. Эти аргументы не противоречат друг другу, поскольку нужно разработать такую модель территориальной организации, которая, будучи иерархичной по своей природе, позволяла бы максимальное местное участие и в то же время предоставляла бы близкий к оптимальному уровень обеспечения населения общегородскими службами. На самом деле такого рода иерархическая организация уже существует в Британии и США. Проблема в том, чтобы определить, является ли существующая организация подходящей или на деле она является препятствием, — вопрос, который был задан в Отчете Редклиф — Мода. К сожалению, на вопросы такого рода нет простого ответа, хотя найти его было бы крайне важно для обеспечения контроля механизмов перераспределения реального дохода. Фактически, если мы сможем найти правильный ответ, мы решим общий вопрос, который задается в этой книге, — возможно ли гармонизировать стратегии управления пространственной формой и социальными процессами таким образом, чтобы достичь некоторых общих социальных целей?
Заключительный комментарий
Предсказание будущего городской системы требует всестороннего понимания процессов, вызывающих изменения, и реалистичной оценки направления, в котором эти социальные процессы развивают социальную систему как целое. Я сосредоточил свое внимание на механизмах, управляющих перераспределением дохода, и предположил, что они способствуют большему неравенству и большей несправедливости. Если этот тренд не будет изменен, я полагаю почти с полной уверенностью, что мы приближаемся ко времени серьезных конфликтов (которые могут быть насильственными) в городской системе. В США достаточно доказательств тому, что начинается открытый конфликт. В Британии также идут сходные процессы. Поэтому я делаю вывод, что для будущего социальной системы усиление текущих тенденций станет разрушительным — это уже стало критической ошибкой городского планирования 1960-х годов. Как отмечает Хувер (Hoover, 1968, 260), планировщики часто принимают status quo за идеал, что неприемлемо, «если мы полагаем, что status — это не то, что должно быть quo». Поэтому я считаю представление о том, что мы движемся семимильными шагами к эре небывалого процветания и электронного рая, необоснованными, поскольку это расходится с результатами моего анализа и элементарным наблюдением. Отчасти проблемой будет экология, ведь мы, как указывает Мишан (Mishan, 1967), разворачиваем перед собой ковровую дорожку возможностей, одновременно в удвоенном темпе сворачивая ее за собой. Но отчасти проблема будет заключаться в мудром контроле над социальной и пространственной организацией внутри городской системы. Здесь перед нами стоит грандиозная задача. Успешное формирование адекватной политики и предвидение ее последствий будет зависеть от масштабного междисциплинарного штурма в изучении социального процесса и пространственной формы городской системы.