Социальная справедливость и пространственные системы
В географическом анализе важную роль играет нормативное мышление. Социальная справедливость — это нормативный концепт, и поэтому удивительно, что соображения социальной справедливости не стали неотъемлемой частью географических методов анализа. Причина лежит на поверхности. Нормативные методы, используемые обычно географами для исследования проблем местоположения, сформировались в лоне классической теории размещения. Такие теории в целом Парето-оптимальны, поскольку они определяют в качестве оптимального образца размещения тот, при котором ни один индивид не может поменять местоположение таким образом, чтобы получаемые им от этого изменения преимущества не ухудшили ситуацию для другого индивида. Таким образом, применение теории размещения строится обычно на критерии эффективности. Эффективность, конечно, может быть определена по-разному, но в теории размещения под ней обычно понимается минимизация совокупных издержек перемещения (совершаемого под влиянием спроса и предложения) в рамках определенной пространственной системы. Модели этого типа не уделяют внимания последствиям решений о размещении для распределения дохода. Так что географы тут последовали за экономистами, переняв их стиль мышления, в котором вопросы распределения выносятся за скобки (в основном потому, что они провоцируют нежелательные этические и политические суждения), а эффективные «оптимальные» образцы размещения высчитываются, принимая за данность определенное распределение дохода. Этот подход явно игнорирует нечто важное. Отчасти отстранение от нормативного мышления и движение к поведенческим и эмпирическим объяснениям может толковаться как поиск более адекватного подхода к проблемам размещения. Такая реакция на нормативные методы была, безусловно, здравой, но не вполне верно направленной. Дело не в самом нормативном моделировании, а в тех нормах, которые встроены в эти модели. Поэтому в этой главе я хотел бы уйти от стандартной формы нормативного анализа и посмотреть на возможность создания нормативной теории пространственного или территориального размещения, основанной на принципах социальной справедливости. Я не предлагаю этот подход как альтернативу теории, основанной на эффективности. В конечном итоге было бы полезнее всего, если бы эффективность и распределение исследовались вместе. Причины такого предпочтения очевидны. Если, в краткосрочной перспективе, мы просто гонимся за эффективностью и игнорируем социальные издержки, тогда те индивиды или группы, которые принимают их на себя, вероятно, станут позже источником неэффективности, либо снижая то, что Лейбенштайн (Leibenstein, 1966) называет «х-эффективностью» (те неосязаемые элементы, которые мотивируют людей сотрудничать и принимать участие в социальном процессе производства), либо проявляя антисоциальное поведение (такое, как преступность и наркозависимость), что будет неизбежно требовать перенаправления части производственных инвестиций на его исправление. То же самое можно сказать об одержимой погоне за социальной справедливостью. В долгосрочной перспективе думать только о том, как бы лучше с социальной точки зрения распределить продукт, объемы которого на рынке уменьшаются из-за неэффективного использования ограниченных ресурсов, контрпродуктивно. Поэтому в широкой перспективе социальная справедливость и эффективность — это одно и то же. Но поскольку вопросы социальной справедливости постоянно отодвигаются на задний план (за исключением политической риторики) и присутствует настойчивая тенденция пренебрегать ими при краткосрочных анализах, я сделаю наоборот и отодвину в сторону вопросы эффективности. Однако это не должно означать, что эффективность тут неважна.
Концепция социальной справедливости не является всеобъемлющим проектом, в котором заключено наше представление о лучшем обществе. Она достаточно ограниченна. Справедливость в основном понимается как принцип (или набор принципов) разрешения ситуаций с конфликтующими притязаниями. Эти конфликты могут возникать во многих случаях. Социальная справедливость — это конкретное применение принципов справедливости к конфликтам, которые возникают из необходимости социального сотрудничества для достижения индивидуального успеха. Путем разделения труда можно увеличить производительность; затем встает вопрос, как распределить результаты этого труда между участвовавшими в производстве. Следовательно, принцип социальной справедливости применим к распределению результатов труда и затрат, связанных с процессом совместного труда. Этот принцип также относится к социальной и институциональной организации, связанной с деятельностью по производству и распределению. Поэтому можно распространить его и на конфликты по поводу источника власти и органов принятия решений, распределения влияния и наделения статусом, регулирующих и контролирующих институтов и т. д. Суть всех этих случаев в том, что мы ищем принцип, который позволит нам оценить произведенное распределение в отношении индивидов, групп, организаций и территорий, а также оценить те механизмы, которые мы используем при осуществлении этого распределения. Коротко говоря, нам нужно выяснить, как произвести справедливое распределение справедливым путем.
К сожалению, нет такого единственного и всеми принятого принципа социальной справедливости, к которому мы могли бы обратиться. И при этом понятие социальной справедливости занимает умы социальных философов, начиная с Аристотеля и его «Этики». Две наиболее значимые трактовки берут свое начало в дискуссии об общественном договоре (в которой социальная справедливость вводится в обсуждение Юмом и Руссо) и утилитаризме (в котором принципы социальной справедливости изначально сформулировали Бентам и Милль). Последнее время мы наблюдаем возвращение интереса к этим принципам и, как следствие, появление их современных версий, которые кажутся гораздо более приемлемыми по ряду причин, среди них замечательные работы Ролза (Rawls, 1969; 1971), Решера (Rescher, 1966) и Рансимена (Runciman, 1966). Конечно, есть и другие интеллектуальные течения, толкующие это понятие. Подробный разбор концепции равенства такими интеллектуалами, как Тоуни (Tawney, 1931), и обширная современная литература по вопросу надлежащего распределения дохода в обществе внесли свой вклад в дискуссию. Но я не буду рассматривать здесь эту литературу, а ограничусь одним из многих возможных аргументов в рассмотрении социальной справедливости и попробую показать, как он может быть переформулирован, чтобы стать полезным и релевантным для географов.
Рассматриваемый мной принцип социальной справедливости отталкивается от базового утверждения — «справедливое распределение справедливым путем». Основная задача данной главы заключается в том, чтобы «нарастить плоть» на этот скелет и сформулировать географический вариант. Тут сразу же могут возникнуть два вопроса:
Что мы распределяем? Можно просто сказать, что мы распределяем выгоды, полученные в результате общественной кооперации, но гораздо сложнее определить, что это за выгоды, особенно принимая во внимание индивидуальные предпочтения и ценности. Исходя из замысла этой работы, я оставлю данный вопрос без ответа и просто назову все то, что мы распределяем, «доходом». Тут я понимаю доход очень широко, как это делает Титмус (Titmuss, 1962), — «распоряжение ограниченными ресурсами общества», или даже еще шире, как предлагают Миллер и Роуби (Millerand, Roby, 1970). В данном случае я буду полагаться на то, что мы сможем разработать социально справедливое определение дохода, поскольку будет совсем уж полной несправедливостью вычислять социально справедливое распределение чего-либо, изначально несправедливо определенное!
Среди кого или чего мы это распределяем? Общепринято, что конечным получателем, которого надо рассматривать при распределении, является отдельный человек. Для удобства часто приходится обсуждать распределение между группами, организациями, территориями и т. п. Географы особенно интересуются территориальной или региональной организацией общества, и им удобно работать на этом уровне обобщения. Но мы достаточно уже знаем об экологических промахах (см.: Alker, 1969), чтобы представлять себе, что справедливое распределение между территориями на одном уровне необязательно означает достижение справедливого распределения на другом уровне или справедливое распределение между индивидами. Эта проблема уровня или укрупнения порождает некоторые ощутимые методологические сложности. В принципе, мы можем принять за данность, что распределение, производимое на любом уровне или между укрупненными единицами, должно быть сопоставимо с распределением, происходящим на индивидуальном уровне анализа. Это сложно сделать, но в этой работе я буду придерживаться позиции, что справедливость на территориальном уровне анализа предполагает справедливость на индивидуальном уровне, хотя прекрасно понимаю, что это далеко не всегда так.
«Справедливое распределение»
Оговорив свои допущения относительно двух достаточно важных вопросов, я могу теперь перейти к анализу принципа социальной справедливости. Он может быть разбит на две части, и сейчас я попробую прояснить, что значит «справедливое распределение». Для этого я должен сначала определиться с основанием этого распределения. Это, конечно, этическая проблема, которая не может быть разрешена без принятия серьезных моральных решений. Эти решения в основном касаются того, что же дает индивидам право притязания на продукт деятельности общества, в котором они живут и работают. Было предложено несколько критериев (см.: Rawls, 1969; 1971; Rescher, 1966).
1. Изначальное равенство — все индивиды имеют равные права притязания на общественные блага, независимо от их вклада.
2. Оценка услуг в системе спроса-предложения — индивиды, в распоряжении которых находятся ограниченные и востребованные ресурсы, имеют бо́льшие права на притязания, чем другие. Возможно, здесь имеет смысл разделить ситуации, в которых дефицитность возникает естественным путем (врожденный ум или физическая сила), и ситуации, в которых она создается искусственно (через наследование ресурсов или социально организованное ограничение на вход в определенные профессии).
3. Потребность — индивиды имеют право на равный уровень обеспеченности социальными благами, что подразумевает неравное распределение в зависимости от степени нужды.
4. Унаследованные права — индивиды предъявляют притязания в соответствии с правами собственности или другими правами, которыми они были наделены по наследству.
5. Заслуги — притязания могут основываться на оценке того, насколько сложна работа, вносящая вклад в общий продукт (это относится к тем, кто выполняет опасную или неприятную работу, как шахтеры, или к тем, кому требуется длительная профессиональная подготовка, как хирургам; они имеют право предъявлять бо́льшие притязания).
6. Вклад в общее благо — те индивиды, чья деятельность полезна для большого числа людей, имеют бо́льшие притязания, чем те, чья деятельность полезна для немногих.
7. Распределение по фактической продуктивности — индивиды, которые производят больше продукта (измеряемого соответствующим ему способом), имеют больше прав притязаний, чем те, кто производит меньше.
8. Затраты и жертвы — индивиды, прилагающие больше усилий или приносящие больше жертв в соотношении с их врожденными способностями, должны вознаграждаться щедрее, чем те, кто старается и жертвует меньше.
Эти восемь критериев не являются взаимоисключающими, и они, определенно, требуют дальнейшей детализации и анализа. Я буду следовать рассуждениям Рансимена (Runciman, 1966) и предположу, что суть социальной справедливости может быть воплощена в нежестком упорядочивании трех из этих критериев таким образом, чтобы потребность была на первом месте, вклад в общее благо — на втором, а заслуги — на третьем. Я не буду приводить аргументы в пользу этого решения. Хотя отмечу, что оно с необходимостью вытекает из приверженности определенным спорным аргументам и этическим постулатам. Но как станет понятно из последующего, вопросы, встающие при детальном рассмотрении этих трех критериев, в значительной мере проясняют нам много других вопросов, которые могут обоснованно возникнуть при рассмотрении остальных критериев. Эти три критерия могут быть детально проанализированы в разных контекстах. Я решил на этом этапе ввести в дискуссию географический аспект как аргумент и посмотреть, как эти критерии могут быть сформулированы в контексте ряда территорий или регионов. Для наглядности я сосредоточу свое внимание на одной проблеме — распределении центральной властью ограниченных ресурсов между территориями таким способом, который обеспечивает максимальную социальную справедливость. Как я уже говорил ранее, я строю рассуждения на предположении, что территориальная дистрибутивная справедливость автоматически предполагает справедливость на индивидуальном уровне.
Территориальная дистрибутивная справедливость
Первый шаг в разработке принципа территориальной дистрибутивной справедливости состоит в определении того, что каждый из трех критериев — потребность, вклад в общее благо и заслуги — означает в контексте ряда территорий или регионов. Затем могут быть разработаны процедуры для оценки и измерения распределения согласно каждому критерию. Комбинация трех измерений (желательно как-то взвешенная) дает гипотетическую схему распределения ресурсов по регионам. Эта схема может быть использована, как это обычно происходит при нормативном анализе, для оценки существующего распределения или для разработки политики, которая улучшит существующее распределение. Индекс территориальной справедливости может быть получен путем корреляции существующего распределения ресурсов с гипотетическим распределением. Такая процедура позволит идентифицировать территории, которые сильно отклоняются от норм, предполагаемых стандартами социальной справедливости, но это, безусловно, будет непросто. Бледдин Дэвис (Bleddyn Davies, 1968), который первым ввел термин «территориальная справедливость», опубликовал новаторскую работу по этой теме, где перечислил некоторые проблемы.
1. Потребность
Потребность — это относительное понятие. Потребности непостоянны, поскольку они являются категориями человеческого сознания, и, когда изменяется общество, сознание тоже должно претерпевать изменения. Проблема здесь состоит в том, чтобы точно определить, по отношению к чему измеряется потребность, и понять, как потребности возникают. Потребности могут быть определены по отношению к целому ряду разных видов деятельности. Мы можем перечислить девять из них, которые остаются относительно стабильными во времени и пространстве:
1) пища;
2) жилище;
3) медицинская помощь;
4) образование;
5) социальные и природоохранные услуги;
6) потребительские товары;
7) условия для отдыха/восстановления;
8) социальная инфраструктура;
9) транспортные услуги.
В каждой категории мы можем примерно определить тот минимум количества и качества блага, которое мы приравняем к потребности. Этот минимум будет варьироваться в зависимости от господствующих в определенное время социальных норм. Соответственно, будут различаться и способы удовлетворения этих нужд. Потребность в жилище можно удовлетворить разными способами, но сейчас в этот перечень обычно не включают бытовки, землянки, палатки, полуразрушенные дома и т. п. Это поднимает целый сонм проблем, которые я предпочитаю обсудить в контексте определенной категории, а именно медицинского обслуживания.
Никто, полагаю, не станет отрицать, что медицинская помощь — это легитимная форма потребности. Но при этом она трудно определима и измерима. Если мы хотим найти нормативное измерение социальной справедливости, нам сначала надо определить и измерить потребность социально справедливым путем. Например, категория «здравоохранение» включает в себя массу подкатегорий, некоторые из которых, как, например, косметическая пластика или массаж спины, могут в нашем обществе не считаться необходимыми. Так что нужно изначально принять решение относительно подкатегорий — какие из них будут считаться «потребностями», а какие — нет. Потом нужно определить, каковы будут адекватные стандарты потребности в рамках каждой подкатегории. Давайте рассмотрим, как это можно сделать.
(а) Потребность может быть определена исходя из рыночного спроса. Когда службы работают почти на пределе своих возможностей, мы можем сделать вывод, что потребность у населения в обслуживании не удовлетворяется и поэтому необходимо выделить больше ресурсов на расширение сети медицинских служб. Эта процедура работает, только если мы резонно предполагаем, что спрос ничем не ограничен (например, недостатком денег или отсутствием доступа к обслуживанию). Принятие рыночного спроса в качестве социально справедливой меры потребностей требует того, чтобы другие условия, определяющие жизнь в обществе (и воздействующие на спрос и предложение), тоже были социально справедливы. Обычно это не так, поэтому данный метод определения потребности, вероятно, не может быть социально справедливым.
(б) Скрытый спрос может быть вычислен путем изучения относительной депривации, существующей у людей в ряде регионов. Индивиды считались бы относительно депривированными, если 1) они не получают услуг, 2) если они видят, что другие люди (включая их самих в прошлом или будущем) получают такие услуги, 3) они хотят получить эти услуги, 4) они считают оправданным свое требование получить эти услуги (Runciman, 1966, 10). Концепция относительной депривации (которая по сути означает ощущаемую или осознаваемую потребность) ассоциируется в литературе с понятием референтной группы (группы, относительно которой индивид соизмеряет свои ожидания). Референтная группа может быть социально определенной — например, чернокожие или квалифицированные рабочие, а может быть пространственно определенной — например, все жители района или даже области. Разница между ожиданиями группы в отношении медицинского обслуживания и его реальным предоставлением дает нам меру относительной депривации. Этот показатель можно получить непосредственно из данных опросов, или, если знаем что-то о референтной группе, мы можем вычислить вероятную относительную депривацию, посмотрев на разброс в обслуживании разных групп. Преимущества последнего подхода в том, что он включает поведенческие элементы, давая возможность проявиться легитимным различиям групповых предпочтений, при этом предоставляя нам данные о неудовлетворенности и, следовательно, индикатор возможного политического давления. Недостаток же его состоит в том, что он предполагает, что «реальные» нужды отражаются в ощущаемых потребностях. Часто это не так. Малообеспеченные группы зачастую имеют заниженные стандарты ощущаемых потребностей. Кроме того, вероятно, что все виды социального неравенства встраиваются в измерения потребностей, если, как это обычно бывает в классово дифференцированных и/или сегрегированных обществах, структура референтных групп сама по себе является ответом на условия социальной несправедливости.
(в) Потенциальный спрос может быть оценен путем анализа факторов, способствующих возникновению определенных проблем со здоровьем. Численность населения и его характеристики значительно влияют на территориальные потребности. Проблемы со здоровьем зависят от возраста, этапа жизненного цикла, опыта миграции и т. п. Кроме того, есть и специфические проблемы, которые связаны с профессиональной работой (например, работой в шахте), социальными и культурными условиями, а также с уровнем дохода. Заболеваемость может также коррелировать с местными условиями проживания (плотность населения, местная экология, качество воздушной и водной среды и т. д.). Если мы достаточно знаем обо всех этих взаимосвязях, то мы сможем предсказать масштаб и профиль заболеваемости на определенных территориях. Это потребует, однако, гораздо более глубокого понимания взаимосвязей, чем мы имеем на настоящий момент. Однако, несмотря на все вышеуказанные сложности, совершаются многообразные попытки применить этот метод. Конечно, он привлекателен тем, что может предложить рациональный объективный метод измерения потенциального спроса на услуги здравоохранения. К сожалению, остается проблема конвертации этого спроса в измерение потребности, что в данном случае требует, чтобы мы определили соответствующие формы и уровни ответа на эти определенные статистически потенциальные спросы. Ответ обычно заключается в разработке стандартов с учетом объема имеющихся ресурсов.
(г) Мы можем также попробовать определить потребности через консультации с экспертами в этой сфере. Эксперты склонны определять потребности, смотря одним глазом на наличные ресурсы. Но тот, кто прожил и проработал в сообществе достаточно долго, может зачастую полагаться на свой опыт в субъективной оценке, которая, как бы то ни было, является хорошим индикатором потребностей. Обобщение мнений, высказанных продуманно выбранными экспертами в области здравоохранения (работники плановых служб организаций здравоохранения, директора медицинских учреждений, доктора, общественные организации, социальные работники, активисты движений за права пациентов и т. п.), может дать нам социально справедливое определение потребности. Этот метод опирается на субъективные суждения выборки индивидов, но его преимущество в том, что он обращается непосредственно к опыту тех, кто наиболее тесно занимается вопросами здравоохранения. Недостаток, конечно, в вероятности, что эксперты будут отобраны по социально несправедливым критериям, — например, отдать (сегодня) в настоящий момент определение потребности в здравоохранении в руки комитета Американской медицинской ассоциации было бы ужасным преступлением с точки зрения социальной справедливости.
Нам надо выбрать из этих разных методов определения потребности такой, который позволит максимизировать социальную справедливость результата. В нынешних условиях работы здравоохранения я бы отбросил (а) совсем и принял бы (б) при условии, что будут учтены легитимные разбросы в предпочтениях, а не разбросы в ощущаемых потребностях, вытекающие из социально несправедливой социальной ситуации или из равнодушия, или ложного сознания. И (в), и (г) предлагают потенциальную методологию для определения нуждаемости в здравоохранении, но ни один из них не является простым в использовании, и оба предполагают вероятность социально несправедливого определения потребности.
Если потребность — это первичный критерий для оценки социальной справедливости распределения ресурсов между территориями, тогда мы сначала должны найти ее социально справедливое определение и систему измерения. Разные методы (с соответствующими недостатками), очерченные выше для системы здравоохранения, могут применяться к любой из категорий — образованию, условиям отдыха, жилью, потребительским товарам и т. д. Непросто решить, какое же определение потребности будет социально справедливым для каждой из категорий. Подходящие методы могут различаться от категории к категории; возможно, удачнее всего определить потребность в потребительских товарах через стандартный (обычный) анализ спроса и предложения, потребности в отдыхе — через анализ относительной депривации, потребности в жилье — через статистический анализ, а потребности в медицинском обслуживании — через анализ экспертных мнений. Все эти вопросы остаются открытыми. Определение социальной справедливости в терминах потребности втягивает нас в изнуряющую дискуссию о том, что есть потребность и как ее можно измерить. Но наш императив остается неизменным — мы должны принять социально справедливое решение по этим вопросам. Иначе наша погоня за принципом социальной справедливости в оценке географического распределения будет лишена всякого смысла.
2. Вклад в общее благо
Концепция вклада в общее благо может быть достаточно просто переведена на язык существующих географических концепций. Здесь нас интересует, как выделение ресурсов одной территории влияет на состояние другой территории. Находить ответы на некоторые подобные вопросы позволяет технология, разработанная в исследованиях по межрегиональному мультипликативному анализу, по полюсам роста и внешним эффектам. Эффекты распространения могут быть полезными или вредными (пример последнего — загрязнение). Понятие вклада в общее благо (или общий «вред» в случае загрязнения) предполагает, что существующая ныне технология будет использоваться для расширения нашего понимания межрегиональных денежных трансферов, межрегиональных связей, пространственных эффектов разброса и т. п. в той мере, в которой они имеют реальные или потенциальные последствия для распределения дохода в обществе. Это непростая задача, как видно на примере проблем, возникших при попытках оценить выгоды городского обновления (Rothenberg, 1967). У этой проблемы два отдельных аспекта. Мы можем пытаться улучшить существующую систему распределения, принимая во внимание существующую комбинацию межрегиональных мультипликаторов, или мы можем принять более радикальный подход и пытаться реструктурировать комбинацию межрегиональных мультипликаторов, реорганизуя саму пространственную систему. Если мы принимаем последний подход, мы ищем форму организации, которая будет более всего способствовать удовлетворению нужд при действии мультипликатора и эффектах распространения, заложенных в определенной модели регионального инвестирования. Общее благо может иметь и второй аспект — увеличение общего совокупного продукта. В этом случае вклад в общее благо приближается к обычным критериям эффективности и роста с включением в анализ внешних и побочных эффектов. При поиске социальной справедливости этот смысл вклада в общее благо должен оставаться вторичным по отношению к значимости последствий распределения.
3. Заслуги
Я попытаюсь перевести концепцию «заслуг» в географическую систему координат, которая связана со степенью проблемности окружающей среды. Эти проблемы могут проистекать из состояния физической окружающей среды. Некоторые напасти, такие как ураганы, наводнения, землетрясения и т. п., привносят дополнительные сложности в человеческую деятельность. Если есть потребность в каком-то сооружении (скажем, нужен порт в месте, где часты ураганы), то необходимо выделить дополнительные ресурсы для предотвращения возможных разрушений. Учитывая то слабое упорядочивание, которое я предложил ранее для критериев социальной справедливости, это означает, что если объект действительно нужен и он так или иначе будет служить общему благу, то тогда, и только тогда будет оправданно вложение дополнительных ресурсов в его сооружение. Если люди живут на затапливаемых территориях, когда у них нет необходимости жить там, и если они ничего не вносят в общее благо, проживая там, тогда по принципу социальной справедливости они не заслуживают компенсации за те тяготы, которые они испытывают, проживая в неблагоприятных условиях. Если, однако, обстоятельства вынуждают людей жить там (например, отсутствие альтернативы), тогда первичный критерий нужды может быть использован для оправдания компенсации. Тот же ход мысли применим к проблемам, которые порождает социальное окружение. Угрозы (риски), создаваемые преступлениями против собственности, пожарами, уличными беспорядками и другими подобными актами, зависят от социальных обстоятельств. Людям нужна определенная степень защищенности, чтобы они могли вносить вклад в общее благо и чтобы они могли распределять свою производительную силу для удовлетворения своих нужд. Тогда, следуя принципу социальной справедливости, можно сказать, что общество в целом должно нести более высокие расходы на поддержание безопасности в районах высокого социального риска. Это было бы социально справедливо. Тот же самый аргумент может использоваться, когда мы рассуждаем о выделении дополнительных ресурсов группам, чье обеспечение различными услугами частично затруднено: как указывает Дэвис (Davis, 1968, 18), «возможно, желательно было бы обеспечить нуждающиеся группы расширенным объемом услуг, поскольку они не имели доступа к ним в прошлом и не сформировали привычки обращения к таким услугам». Особенно остро этот вопрос встает в отношении услуг образования и здравоохранения для очень бедных групп, недавних мигрантов и т. п. Заслуги, таким образом, могут быть переведены в географический контекст как выделение дополнительных ресурсов для компенсации определенного уровня социальной и экологической отягощенности.
Применительно к географическим ситуациям принципы социальной справедливости могут быть обобщены следующим образом:
1. Пространственная организация и модель региональных инвестиций должны быть таковыми, чтобы удовлетворять потребности населения. Для этого необходимо сначала определить социально справедливые методы определения и измерения потребностей. Разница между потребностями и реальным распределением ресурсов дает нам первичную оценку степени территориальной несправедливости в существующей системе.
2. Пространственная организация и соответствующая модель распределения ресурсов между территориями, которая дает дополнительные преимущества в форме удовлетворения потребностей (в первую очередь) и валового продукта (во вторую) другим территориям через побочные эффекты, эффекты мультипликатора и т. п., — это улучшенная форма пространственной организации и распределения.
3. Отклонения от модели территориального инвестирования приемлемы, если они допущены с целью преодоления специфических сложных условий окружающей среды, которые иначе тормозили бы развитие системы, удовлетворяющей потребности и созидающей общее благо.
Эти принципы могут быть использованы для оценки существующего пространственного распределения. Они закладывают нормативную теорию пространственной организации, основанной на территориальной дистрибутивной справедливости. Невероятно сложно будет разработать их в деталях и еще сложнее — применить их к конкретным ситуациям. Но у нас уже есть кое-какие технологии. Нам надо воспользоваться ими для понимания справедливого распределения в пространственных системах.
Как достичь справедливого распределения
Кто-то утверждает, что необходимым и достаточным условием для достижения справедливого распределения дохода является применение социально справедливых способов распределения. Любопытно, что этот взгляд господствует на обоих концах политического спектра. Бьюкенен и Таллок (Buchanan and Tullock, 1963) — консервативные либертарианцы — полагают, что в правильно организованной конституционной демократии наиболее эффективный способ организовать перераспределение — это ничего не предпринимать по этому поводу. Маркс (Критика Готской программы. Замечания к программе германской рабочей партии, гл. II) атаковал тех «вульгарных социалистов», которые думали, что вопрос распределения может рассматриваться и решаться независимо от господствующих механизмов, управляющих производством и распределением. Маркс и конституционные демократы разделяли общую посылку — если разработать социально справедливые механизмы, тогда вопросы достижения социальной справедливости в распределении решатся сами собой. В работах, посвященных социальной справедливости (и при принятии практических политических решений), присутствуют разнообразные варианты акцентов на «средствах» или «целях», при этом либералы и некоторые социалисты откровенно убеждены, что социально справедливых целей можно достичь, не особенно заботясь о средствах. Но большинство исследователей сходятся во мнении, что ожидать социально справедливого результата при применении социально несправедливых методов опрометчиво. Здесь имеет смысл прислушаться к аргументу Ролза (Rawls, 1969): «Базовая структура социальной системы определяет жизненные перспективы среднего человека в зависимости от его первоначального места в обществе…Фундаментальная проблема распределительной справедливости связана с порождаемой ею разницей в жизненных шансах. Мы… полагаем, что эти различия справедливы в том, и только в том случае, если лучшие шансы более привилегированных людей, реализовавшиеся в процессе функционирования социальной системы, способствуют улучшению перспектив менее привилегированных. Базовая структура справедлива для всех без исключения тогда, когда успехи более удачливых способствуют процветанию менее удачливых…Базовая структура абсолютно справедлива, когда жизненные шансы самых неудачливых достигают максимально возможного в их ситуации уровня»[14].
Таким образом, проблема состоит в том, чтобы найти социальную, экономическую и политическую организацию, в которой бы достигалось и поддерживалось это условие. Марксисты сказали бы, приведя достаточно доказательств, что единственная надежда достичь поставленной Ролзом цели — оставить последнее слово в принятии решений самым бедным членам общества. Исходя из первоначального посыла Ролза совсем не трудно путем простого логического умозаключения добраться до результата в виде «диктатуры пролетариата». Ролз пытается проложить путь к другому решению: «Если закон и правительство действуют достаточно эффективно, чтобы поддерживать рыночную конкуренцию, полноценно использовать ресурсы, постоянно распределять собственность и благосостояние между широкими слоями населения и поддерживать необходимый социальный минимум, тогда, если через образование обеспечивается равенство возможностей, конечное распределение будет справедливым».
Для достижения этого Ролз предлагает выделить в правительстве четыре функциональных отдела: отдел распределения обеспечивает работу рынка в условиях конкуренции, корректируя по необходимости те ситуации, когда рынок не справляется; отдел стабилизации поддерживает полную занятость и предотвращает неэффективное использование ресурсов; отдел трансферов занят обеспечением потребностей людей; и отдел распределения следит за обеспечением общественными благами и предотвращает (путем соответствующего налогообложения) любую неоправданную концентрацию власти или богатства в течение долгого периода времени. Так что стартовая позиция Ролза дает нам возможность прийти к Марксу или Мильтону Фридману, но никак ни к либеральным или социалистическим решениям. Правильность этого вывода подтверждается тем, что социалистические программы послевоенной Великобритании, кажется, имели мало влияния, если вообще имели, на распределение реального дохода в обществе, а либеральные программы борьбы с бедностью в США с треском провалились. Причина очевидна: программы, нацеленные на изменение распределения без изменения капиталистической рыночной структуры, внутри которой доход и благосостояние создаются и распределяются, обречены на провал.
Большинство доступных нам свидетельств о групповом принятии решений, переговорах, контроле центрального правительства, демократии, бюрократии и т. д. также указывают на то, что любая социальная, экономическая и политическая организация, которая достигает стабильности, становится для отдельных заинтересованных групп объектом поглощения или использования в своих целях. В конституционной демократии это обычно делают небольшие хорошо организованные группы интересов, которые накопили достаточно ресурсов, чтобы влиять на принятие решений. Диктатура пролетариата в качестве решения вопроса о справедливости также подвержена бюрократической коррозии, как демонстрирует со всей наглядностью опыт Советской России. Осознание этой проблемы привело убежденных конституционных демократов, таких как Джефферсон, к выводу, что случающиеся время от времени революции весьма полезны для сохранения здоровья политического организма. Одним из практических результатов последовательных революций в Китае начиная с 1949 года (и некоторые считают, что это было сознательным планом Мао) стало предотвращение того, что Макс Вебер когда-то назвал «рутинизацией харизмы» (Вебер, 2007). Вопрос о соответствующей форме социальной, экономической или политической организации и ее поддержании с целью достижения социальной справедливости находится за рамками данного эссе. При этом то, как этот вопрос решается, в достаточной степени определяет и способ, и вероятность достижения территориальной справедливости. Поэтому я должен уделить внимание в своих размышлениях тому, какую специфическую форму в территориальном контексте принимают рассуждения о способах распределения.
Географическая проблема заключается в том, чтобы создать форму пространственной организации, которая максимизировала бы шансы наименее успешного региона. Необходимым первичным условием, например, является социально справедливый способ определения границ территорий и справедливый способ распределения ресурсов между ними. Первая проблема находится в традиционном поле «регионализации» в географии, но в этом случае — с приоритетом критерия социальной справедливости. Опыт «избирательной географии»[15] показывает со всей очевидностью, что территориальные образования могут создаваться социально несправедливым образом. Границы могут быть проведены так, что в территориальных образованиях менее привилегированные группы распределяются по отношению к более привилегированным группам таким образом, что последние всегда будут в более выгодном положении, чем первые, независимо от того, какая формула для распределения ресурсов была применена. Нужно проводить территориальные границы так, чтобы выгоды от этого получали менее успешные группы — в этом случае социальная справедливость в распределении ресурсов становится нормативным критерием регионализации. При распределении ресурсов на практике мы можем поставить себе обозначенную Ролзом цель, предполагая, что шансы самых обделенных территорий должны быть лучшими из возможных. Как определить, когда это условие выполняется, — само по себе весьма занятная проблема, но шансы выполнения этого условия, очевидно, зависят от того, как центральные власти распределяют имеющиеся у них ресурсы между территориями. Поскольку бедные территории часто слабы политически, мы вынуждены полагаться на чувство социальной справедливости, обладающее приоритетом на всех территориях (и, соответственно, предполагать наличие лишь слабо выраженных собственных интересов, противостоящих этой надежде), на существование благодушного диктатора или благоволящей бюрократии в центре (последняя, возможно, наиболее влиятельна в Скандинавии) или на конституционные механизмы, благодаря которым наиболее бедные территории имеют право наложить вето на любое решение. Именно то, как принимаются решения по удовлетворению требований политических территорий (требований, которые необязательно отражают потребности) и ведутся переговоры между центральными властями и подчиняющимися им территориями, решающим образом влияет на перспективы достижения территориальной справедливости. Например, большой вопрос, стоит ли предпочесть бо́льшую централизацию принятия решений (которая потенциально может выровнять различия между территориями) большей децентрализации (достоинства которой в том, чтобы предотвратить эксплуатацию бедных территорий более богатыми территориями). Ответ на этот вопрос, вероятно, зависит от изначальных условий. Когда они характеризуются эксплуатацией (как, кажется, происходит в США), тактическая децентрализация может быть полезна на первом этапе; когда эксплуатация не стоит остро на повестке дня (как в Скандинавии), централизация может быть более уместной. Выбор между контролем метрополии и местным управлением стоит рассматривать именно в такой перспективе.
Схожие проблемы возникают, если мы изучаем влияние крайне децентрализованно принимаемых решений на характер инвестирования капитала в свободной капиталистической экономике. Помимо проблем, порождаемых тенденцией современного капитала приобретать монополистическую форму контроля, полезно изучить и то, как индивидуалистическая капиталистическая система в общем сказывается на территориальной справедливости. Эта система предполагает, что рационально и правильно, если капитал течет туда, где у него есть возможность принести наибольший доход. Некоторые авторы (Bortsand, Stein, 1964) считают, что этот процесс будет продолжаться до тех пор, пока доходность не выровняется по всем территориям, а другие (Myrdal, 1957) полагают, что эта цикличная и кумулятивная причинная зависимость приведет к росту дисбаланса. Каковы бы ни были долгосрочные результаты этого процесса, капитал точно будет течь своим путем, не особо учитывая потребности или условия бедных территорий. Результатом будет создание локальных анклавов с высокой концентрацией неудовлетворенных потребностей, как те, что мы можем обнаружить в Аппалачах или во многих центральных районах городов. Многие общества берут на себя смелость менять русло течения капитала, чтобы каким-то образом помочь решению этих проблем. Но перенаправлять отдельные потоки капитала, не меняя кардинально весь процесс перетекания капитала, кажется невозможным. Посмотрите, например, на проблемы с жильем в центральных районах британских и американских городов. Для частного капитала невыгодно инвестировать в рынок арендуемого жилья в центре. В Лондоне в 1965 году доходность должна была быть не менее 9 %, чтобы заинтересовать частных инвесторов, а условия были таковы, что надежд на получения такой доходности накатанным и законным способом не было (Milner-Holland, Report, 1965). В Балтиморе в 1969 году интересным для инвесторов был бы уровень доходности в 12–15 %, но реальная доходность приближалась к 6–9 % (Grigsby et al., 1971). Не приходится удивляться, что частный рынок аренды жилой недвижимости во многих городах просто перестал существовать, так как капитал перетек в другие секторы или на гораздо более доходный рынок новостроек в пригородах. Таким образом, мы видим парадокс оттока капитала из тех мест, где он более всего необходим, в относительно благополучные пригороды — так капитал реализует «оптимальное» размещение ресурсов.
Возможно ли развернуть эти потоки с помощью капиталистических же механизмов? Правительство может (и часто это делает) вмешаться, чтобы компенсировать разницу в доходности от инвестиций в центр города и другие более доходные места. Оно может делать это различными способами (субсидии малообеспеченным арендаторам, отрицательные подоходные налоги, прямые выплаты финансовым корпорациям за их потери в доходности и т. д.). Но какое бы средство ни было выбрано, его результат — это подкуп финансовых организаций с целью затянуть их обратно на рынок арендуемого жилья в центре, где иначе правительству пришлось бы брать ответственность за обеспечение граждан жильем на себя (через предоставление социального жилья). Первое решение поначалу кажется привлекательным, но там есть подводные камни. Если мы подкупаем финансовые институты, одним из результатов будет создание большего дефицита капиталовложений в (скажем) пригородной зоне развития. Наиболее успешные пригороды адаптируют уровень доходности, повысив его, чтобы привлечь инвесторов обратно. Совокупный эффект этого процесса выразится в повышении всех уровней доходности, что безусловно выгодно финансовым институтам, большинство из которых принадлежат, контролируются и управляются людьми, проживающими в пригородах! Так что здесь мы видим встроенную тенденцию капиталистической рыночной системы противодействовать любым попыткам увести потоки капитала от наиболее выгодных территорий. Точнее, невозможно что-то предпринять в одном секторе или на одной территории, не ущемляя в то же время другой сектор или другую территорию. Даже всеохватывающий государственный контроль не справится в полной мере с этой задачей.
Что это нам проясняет, так это то, что «капиталистические средства неизбежно служат собственным капиталистическим целям» (Huberman and Sweezy, 1969) и что эти капиталистические цели не предполагают достижения социальной справедливости. В поддержку этого утверждения можно выдвинуть следующий аргумент. Рыночная система действует на основе меновой стоимости, а меновая стоимость может существовать, только если присутствует относительный дефицит товаров и услуг, которые предлагаются к обмену. Концепция дефицита не так уж проста для понимания, хотя мы постоянно к ней обращаемся, когда мы говорим о размещении дефицитных ресурсов. Например, встает вопрос, существует ли естественный дефицит. Так, Пирсон пишет: «Концепция дефицита может быть плодотворна, только если естественный факт ограниченности средств ведет к последовательности выборов в отношении использования этих средств, а эта ситуация возможна, только если есть альтернатива использованию этих средств и есть цели, ранжированные по предпочтениям. Но эти последние условия социально детерминированы; они не зависят просто от природы. Принимать дефицит за некое абсолютное условие, порождающее все экономические институты, означало бы обращаться к абстракции, которая только запутывает вопрос об организации экономической деятельности» (Pearson, 1957, 320).
Концепция дефицита, как и концепция ресурсов, имеет смысл только в определенном социальном и культурном контексте. Ошибочно думать, что рынки просто возникают, чтобы решить вопросы дефицита. В высокоразвитых экономиках дефицит социально организован, чтобы дать возможность рынку работать. Это утверждение хорошо иллюстрируется реальным положением дел, когда мест занятости не хватает при том, что работы полно, доступ в определенные пространства ограничивается при наличии огромных свободных территорий, не хватает еды, а фермерам при этом платят за то, чтобы они ее не производили. Дефицит должен порождаться и контролироваться обществом, потому что иначе не может работать ценообразующий рынок. Это происходит через относительно строгий контроль доступа к средствам производства и контроль потока ресурсов в процессе производства. Распределение произведенной продукции также должно контролироваться с целью поддержания определенного уровня дефицита. Это делается с помощью соответствующих мер, предотвращающих исчезновение дефицита и поддерживающих сохранность меновых стоимостей на рынке. Если принять, что поддержание дефицита сущностно важно для работы рыночной системы, тогда депривация, присвоение и эксплуатация — это также необходимые составляющие рыночной системы. В пространственной системе это означает (если не принимать во внимание экологические вопросы), что между территориями будут происходить последовательные захваты, которые приведут к тому, что одни территории будут эксплуатировать, а другие — эксплуатироваться. Этот феномен наиболее ярко представлен в городских системах, поскольку урбанизм, как скажет любой изучающий его историк, основывается на присвоении прибавочного продукта (см. гл. 6).
Работа рыночного механизма имеет некоторые позитивные стороны. Ценовая система может успешно координировать огромное число децентрализованных решений и, соответственно, интегрировать бессчетное число видов деятельности в цельную социальную и пространственную систему. Конкуренция за доступ к ограниченным ресурсам, на которой основывается капиталистическая рыночная система, также поощряет и продвигает рыночные инновации. Рыночная система, следовательно, помогает увеличить в невероятных масштабах объем общего продукта, получаемого обществом. Она также ответственна за общий рост, и это позволяет некоторым выдвигать аргумент, что, поскольку рыночный механизм определенно способствует росту, само собой разумеется, что шансы бедных территорий естественным образом максимально увеличиваются. Присвоение, конечно, имеет место, но это присвоение, как нас убеждают, не должно смешиваться с эксплуатацией, потому что присвоенный продукт попадает в хорошие руки и является источником прибыли, возвращающейся обратно в регион, из которого изначально были взяты ресурсы. Захватнические действия, которые происходят при ценовой системе, таким образом, оправдываются приносимыми ими долгосрочными выгодами. Этот аргумент с ходу не отбросить. Но допустить, что присвоение оправданно при определенных условиях, — не значит допустить, что присвоение, происходящее в рамках работы рыночных механизмов, является социально справедливым. В любой экономике необходимо присвоение и производство социального общественного прибавочного продукта, но модель, сформировавшаяся в рыночной экономике, во многих отношениях не является необходимой, если только сама внутренняя логика рыночной экономики не расценивается как форма оправдания. В капиталистической рыночной экономике огромная концентрация прибавочного продукта (в настоящее время он в основном находится в руках крупных корпораций) должна расходоваться таким образом, чтобы не угрожать исчезновению того дефицита, на котором основывается сама рыночная экономика. Поэтому прибавочный продукт потребляется социально нежелательными способами (демонстративное потребление, экстравагантная городская архитектура, милитаризм, расточительство): рыночная система не может распределить общественный прибавочный продукт социально справедливым способом. И поэтому кажется необходимым с точки зрения социальной справедливости увеличить совокупный общественный продукт без использования рыночного механизма ценообразования. В этом отношении попытки Китая и Кубы обеспечить рост при соблюдении социальной справедливости, возможно, самые значимые из предпринимавшихся до настоящего времени. Третий мир, наоборот, кажется, обречен повторить опыт индивидуального или государственного капитализма, в котором за рост приходится платить огромную социальную и человеческую цену.
В современных «развитых» обществах проблематично найти альтернативы рыночному механизму, которые позволили бы перевести производительные силы и распределить излишки в секторы и регионы, где в этом ощущается очевидная социальная потребность. Так что нам нужно искать новую модель организации, в которой рынок будет чем-то заменен (возможно, децентрализованным процессом планирования), дефицит и ущемление систематически будут устраняться везде, где возможно, а унижающая человеческое достоинство система оплаты будет постепенно терять значение в качестве стимула к работе, ни в коем случае не сокращая совокупную производительную силу общества. Найти такую форму организации — это смелый вызов, но, к сожалению, ненасытный личный интерес, встроенный в модели эксплуатации и привилегий, укорененных в работе рыночного механизма, заставляет прилагать все усилия, чтобы предотвратить исчезновение рынка и даже пресечь аргументированную дискуссию о возможных альтернативах рынку. В условиях социальной справедливости, например, неравное распределение ресурсов между территориями и случаи присвоения возможны только (и только) в том случае, если получающие преимущества территории способны, используя свои физические и социальные характеристики и связи с другими территориями, созидать общее благо для всех территорий. Эта модель присвоения определенно будет отличаться от той, что действует при рыночном механизме, поскольку последняя институционально организована так, чтобы поддерживать модели присвоения, депривации и дефицита, и институционально не способна к распределению по потребностям или к инвестированию в общее благо. Социальная организация дефицита и депривации, сопутствующая ценообразующим рынкам, автоматически ведет к антагонизму рыночного механизма и любого принципа социальной справедливости. Может ли рыночный механизм быть оправдан необходимостью эффективности и роста, зависит от того, насколько он контрастирует с теми альтернативами, которые большинство даже не готово обсуждать.
Справедливое распределение справедливым способом: территориальная социальная справедливость
На основе рассмотренных здесь принципов социальной справедливости мы можем определить смысл территориальной социальной справедливости следующим образом:
1. Распределение дохода должно быть таковым, чтобы: а) потребности населения на каждой территории удовлетворялись; б) ресурсы распределялись так, чтобы максимизировать межрегиональные эффекты мультипликатора; в) дополнительные ресурсы распределялись на преодоление специфических отягощений физической и социальной среды.
2. Механизмы (институциональные, организационные, политические и экономические) должны быть таковы, чтобы шансы наиболее бедных территорий были максимизированы.
Если эти условия выполняются, то мы достигнем справедливого распределения справедливыми средствами.
Я отдаю себе отчет в том, что эта общая характеристика принципов территориальной справедливости оставляет желать лучшего и что необходимо гораздо более внимательное изучение этих принципов, прежде чем начинать строить на них какую-то теорию размещения и регионального распределения. Многие годы и интеллектуальные ресурсы были потрачены на то, чтобы нащупать подходящую точку отсчета для уточнения теории размещения, основанной на эффективности, и при этом общей теории размещения нет как нет, и мы даже не знаем, что мы имеем в виду, говоря, что мы «максимизируем пространственную организацию города», потому что нельзя максимизировать разнообразие объектов, содержащихся в потенциальных городских формах. Поэтому при анализе распределения мы можем раздробить наши цели на составные части. Вот они:
1. Как мы определяем потребность ряда территорий в соответствии с социально справедливыми принципами и как мы высчитываем степень удовлетворения нуждаемости в рамках существующей системы при существующем распределении ресурсов?
2. Как мы определяем межрегиональные мультипликаторы и эффекты разброса (уже теоретически разработанная до некоторой степени тема)?
3. Как мы должны обращаться с отягощениями социальной и физической окружающей среды и в каких случаях социально справедливым является принятие каких-то мер для их компенсации?
4. Какой должна быть регионализация, чтобы максимизировать социальную справедливость?
5. Какие распределительные механизмы нужны для обеспечения максимизации шансов беднейшего региона и как работают существующие механизмы в этом отношении?
6. Какие правила должны быть положены в основу модели межрегиональных переговоров, модели территориальной политической власти и т. д., при которых шансы беднейшего региона были бы максимизированы?
Это те вопросы, ответы на которые нужно начинать целенаправленно искать. Этот поиск неизбежно вовлечет нас в решение сложных этических и моральных проблем, касающихся правоты или ложности определенных принципов, на основе которых выдвигаются обоснованные претензии на ограниченный общественный продукт. Мы не можем позволить себе игнорировать эти вопросы, поскольку это приведет нас к одному из тех стратегических уверток, так распространенных в политике, благодаря которым сохраняется молчаливая поддержка status quo. Не принимать решения по этим вопросам — значит принять вполне определенное решение. Целенаправленное исследование эффективности успешно обеспечило молчаливую поддержку status quo в распределении. Критиковать тех, кто делает ставку на эффективность по этой причине, не означает отрицать важность самого анализа, основанного на понятии эффективности. Как я показал в начале этой главы, нам нужно исследовать эффективность и распределение в совокупности. Но для этого нам сначала необходимо углубиться в изучение тех вопросов распределения, которые так долго оставались в тени.