Госплан обязал правительственные министерства найти резервы для расширения производства. Но большинство их не предусмотрело в своих планах на 1971-1975 гг. перестройку соответствующих секторов - и это несмотря на многочисленные предписания правительства поступить именно так и отыскать резервы.
Непрерывный рост экстенсивных факторов в экономике. Еще более ясный диагноз вновь был предложен Научно-исследовательским институтом Госплана. Его директор Котов 19 ноября 1970 г. направил письмо заместителю председателя Госплана Соколову. Он писал: в своих директивах к девятому пятилетнему плану (1971-1975 гг.) XXIV съезд КПСС постулировал, что экономический прогресс должен базироваться на интенсивном росте и введении новых технологий (это также относилось к сельскому хозяйству). Но данные свидетельствуют (прежде всего в сельском хозяйстве), что расходы, уже затраченные в ходе трудового процесса на заработную плату и социальные фонды, растут быстрее, чем продуктивность. Эта тенденция противоречит императиву экономического развития - а именно получению соотносительных сбережений в ходе общественного труда[2-30].
Перспективы следующего пятилетнего плана были далеко не благоприятными, и это следовало из снижения продуктивности капитальных активов. Существующий показатель возврата инвестиций был неполноценным, и экономисты из отдела сельского хозяйства не имели надежного инструмента определения этих активов и планирования требуемого капитала.
Котов сделал ряд расчетов, которые мы здесь приводить не будем; но на них основывается его предупреждение в адрес Госплана: «Экстенсивные факторы становятся сильнее в развитии советской экономики, прежде всего потому, что рост капитальных активов опережает рост производительности. Эта тенденция даже более очевидна в сельском хозяйстве, чем в других секторах».
Ученые были обеспокоены, потому что эта тенденция шла вразрез с современным промышленным и научным развитием. Нет сомнения, что те руководители страны, которые несли ответственность за прогресс экономической политики, также осознавали проблемы и то, что они предвещали.
Глава 17. Администраторы: «битые», но процветающие
Даже при наличии странных пробелов, когда дело шло о пенсиях, прерогативы правящих, дарованные им режимом (а ведь эти люди были партийными и государственными служащими на жалованье, они не владели предприятиями, которыми руководили), означали, что можно уверенно говорить о советском государстве благоденствия. Очевидно, оно существовало и для более бедных слоев населения; но когда дело касалось привилегий, в советских условиях те выглядели просто роскошью
Петр Кончаловский, А. Н. Толстой в гостях у художника. 1940-1941 год
«Сделка». Теперь мы можем вернуться к советской бюрократии, чью судьбу при Иосифе Сталине мы проследили. То, что произошло с ней после его смерти, можно без малейшей гиперболизации определить как «эмансипация бюрократии». Сталинизм стоил ей дорого, и даже если бюрократы лезли вон из кожи, система не позволяла им вести себя так, как им хотелось. Поэтому они делали все возможное, чтобы изъять ненужные им элементы сталинизма. Заглядывая вперед, можно сказать, что феномен бюрократии приобрел такие масштабы, каких не было никогда ранее, и modus operandi советской системы в корне трансформировался под его влиянием. Следовательно, процесс принятия решения был «бюрократизирован» - другими словами, он не принимал формы категорического приказа, а представлял собой сложный комплекс переговоров и координаций (согласования) между высшим политическим руководством и административными органами.
Этот новый modus operandi уже существовал и ранее, но кровавые репрессии всегда могли с легкостью положить ему конец. При Никите Хрущеве вопрос об этом не стоял. Даже если он безапелляционным образом прекращал деятельность большого числа правительственных органов и учреждений одним росчерком пера, это не имело ничего общего с тем, как действовал Сталин. Более того, хрущевская реформа, по сути дела, закончилась провалом, как мы детально увидим далее.
Два термина особенно характеризуют исследования советской бюрократической вселенной. Первый - уже упомянутое согласование, этот термин чрезвычайно точно определяет бесконечный процесс переговоров и координации, напоминающий заключение сделки между отделами министерства, а также между государственными и партийными чиновниками. Второй - управленцы - определяет административные кадры, занятые в управлении, и означает что-то вроде «менеджмент - руководство - командование».
Напомнив о депрессивном состоянии партийного аппарата после войны и о влиятельности и высокомерии министров - причине горьких сетований партийных аппаратчиков, - мы далее проследим за инициированной Хрущевым политикой. Ее целью было оживить партию, восстановить статус и власть ее аппарата, укрепив его идеологическую роль (эта политика и порожденные ею надежды постепенно увяли). Но до самого конца Хрущев прилагал большие усилия для переформулирования одновременно старых и новых социалистических ожиданий.
Он делал упор на такие практические меры, как поднятие жизненных стандартов не только всего населения, но и самих аппаратчиков, чтобы они достигли уровня материального комфорта министерских чиновников - критерий благополучия партийных боссов и аппаратчиков нижестоящего ранга. Это касалось не только оплаты, но прежде всего набора привилегий, бывших предметом вожделения высших слоев. В их глазах такие привилегии были единственным показателем их подлинного статуса (это присуще не только советской бюрократии).
ЦК КПСС должен был что-то предпринять для удовлетворения персонала партийного аппарата в центре и на республиканском уровне, чтобы они больше не чувствовали себя второсортным контингентом. Существовал единственный способ предотвратить уход лучших и умнейших аппаратчиков работать «на конкурентов»: создание гарантии того, чтобы они вновь ощутили себя в седле как представители правящей партии.
Государственное администрирование.В очерке государственного администрирования (он содержится в первой части нашего исследования) проведено отчетливое различие между управленцами с одной стороны и аппаратчиками - с другой.
Очевидно, могущественная государственная администрация любого сектора, как и все общество, представляла собой крайне чувствительную к подземным колебаниям различного рода социальную, культурную и в некоторых аспектах политическую организацию. Бюрократия должна была и реагировать на постоянные волны перемен, и при этом сохранять свое собственное «постоянство» - противоречивые внутренние тенденции. Она усвоила новое поведение, создала свой имидж и научилась блюсти собственные интересы. Наше исследование будет касаться последнего пункта: доминирующей ориентации бюрократии, особенно в верхних эшелонах, на собственные интересы и ее оценки своего положения внутри системы.
История советской бюрократии остается малоизвестной. Сложный, полный драматических изломов и поворотов процесс конструирования административных структур государства и привлечения персонала постоянно, с того самого дня, когда Владимир Ленин впервые заговорил о проверке чиновничества после окончания Гражданской войны, имел теневую сторону: создание новых органов для контроля этой администрации.
Подобно самим административным структурам, они постоянно расформировывались и заменялись иными. Нет необходимости входить в детали. Достаточно сказать, что история советской администрации демонстрирует удивительную склонность к «бюрократическому творчеству», благодаря которой создавались бесчисленные структуры; она иссякла только в последние годы режима. Но, как говорили злые языки, старые бюрократы не ушли: они умерли в креслах своих кабинетов.
Определить, классифицировать и подытожить численность и цену чудовища само по себе трудно. За первые два десятилетия режима происходили многочисленные исчисления, инвентаризации и классификации. Но подойдем прямо к 1947 г., когда Центральное статистическое управление произвело полную перепись различных административных слоев и представило руководству точные цифры. Понятно, это было только началом. Оценка стоимости административных органов, установления правил вознаграждения, разработки организационных структур, регулирования назначений (номенклатуры, или скорее номенклатур, так как их было несколько) - все представляло собой титанический труд.
Одна политика заработной платы (учитывая желательность ее упорядочения) требовала огромной работы по определению затрат труда, шкалы оплат (при специальном выделении приоритетов и привилегированных секторов), контроля за использованием фондов заработной платы (не говоря уже о более широкой проблеме действительного использования министерствами бюджетных ассигнований). Каждая из этих задач требовала много времени и большого труда со стороны органов надзора; и высшее руководство также с головой погружалось в это дело. «Круговращение» (один аппарат контролирует другой) было таково, что так называемый государственный контроль не мог эффективно надзирать над постоянно расширяющейся бюрократической вселенной.
Среди контролеров на первом месте всегда стоял Наркомат (затем министерство) финансов, словом тот, кто контролировал расходы. Затем шел Госплан, который предписывал министерствам их экономические задания и поэтому должен был знать численность, структуру и стоимость их персонала[2-31]. ЦСУ, чьи службы нуждались в получении различных данных, периодически проводило генеральные или частичные проверки. Затем были органы государственного контроля (их постоянно реорганизовывали и переименовывали за весь период истории). Они внимательно следили за административными органами, фиксировали их количественный рост, в свою очередь способствуя созданию многочисленных подразделений с перекрещивающимися функциями, а то и вообще неизвестно для чего. Наконец, прокуратура, милиция и КГБ занимались всякого рода нарушениями и уг