Политическая культура и участие — важнейшие источники легитимности политических режимов. Прибегая к широко распространенной метафоре, можно сказать, что народная поддержка дает правительству кредит, который может быть инвестирован в гибкую и эффективную политику. Бывает и наоборот: теряющий поддержку режим вовлекается в порочный круг политической инфляции, когда отсутствие одобрения народа делает невозможным эффективное принятие решений, а это не способствует привлекательности власть имущих в глазах населения. Первый вариант сумела продемонстрировать послевоенная Западная Германия. Примеров второго слишком много, чтобы выбрать из них самый наглядный.
В заключение еще раз остановимся на том, как по-разному можно изучать политическую культуру. Бихевиористы Алмонд и Верба использовали это понятие для того, чтобы выработать обоснованное эмпирическими данными представление об условиях стабильности либеральной демократии. Марксистов гораздо больше интересовало объяснение того, почему рабочий класс оказался не в состоянии выполнить предписанную ему «учением» всемирно-историческую миссию. Различны и способы анализа. Для бихевиористов главное — национальная культура, для марксистов — культуры классов. Там, где бихевиористы говорят о передаче ценностей от поколения к поколению (социализации), марксисты видят их передачу от класса к классу (индоктринацию). Если для бихевиористов культура относительно автономна, то марксисты делают особый акцент на «идеологических фабриках» (средствах массовой коммуникации и т. д.), находящихся под контролем господствующего класса. Как видим, различия между двумя школами весьма глубоки, но это не мешает им сосуществовать, обогащая друг друга. Изучая политическую науку, необходимо получить представление об обеих, а ученый-специалист, сверх того, должен уметь применять и бихевиористские и марксистские методы анализа. Полностью отвергать один из подходов — значит игнорировать исключительную сложность современного мира, который может быть научно освоен и познан лишь при условии применения разнообразных исследовательских средств.
Глава VЗАИНТЕРЕСОВАННЫЕ ГРУППЫ
Проблема заинтересованных групп является одной из самых древних в истории политической мысли. Люди давно уже обратили внимание на то, что все без исключения правительства подвергаются воздействию со стороны групп лиц, добивающихся достижения собственных целей. Оценивалось это по-разному. Сторонники одной из традиций, к которым принадлежали Платон, Томас Гоббс и Жан-Жак Руссо, настаивали на необходимости устранить все «частные» влияния на процесс принятия решений. И сегодня нередко приходится слышать мнение, что все общественные болезни — следствие махинаций бизнеса, мафии, многонациональных корпорации, профсоюзов и т. д. Горячим адвокатом такой точки зрения был американский президент Вудро Вильсон. Однажды он заметил: «Предположим, вы приехали в Вашингтон и пытаетесь иметь дело с правительством. Всегда оказывается, что, хотя вас внимательно выслушивают, люди, к мнению которых действительно небезразличны ваши собеседники, — это крупные банкиры, фабриканты, коммерсанты... Правительство США — это приемное дитя особых интересов. Ему не позволяют иметь собственную волю». Рост влияния Республиканской партии США многие наблюдатели связывают именно с популистским протестом против власти заинтересованных групп, особенно крупного бизнеса (конечно, с начала века многое изменилось).
Сторонники другой, более молодой традиции в истории политической мысли настаивали на необходимости свободной игры социальных интересов. Об этом ярко и вдохновенно писал Джеймс Мэдисон в знаменитых «Записках федералиста». Ныне эта точка зрения очень широко распространена. Считается, что заинтересованные группы — один из наиболее важных элементов демократического процесса; они не только не подрывают представительного строя, но помогают ему эффективнее справляться со своими задачами. Защитником такого взгляда в США был Джон Кеннеди.
Проблема, вызывающая столь интенсивные общественные споры, не могла оставаться вне поля зрения политической науки. Родоначальником изучения заинтересованных групп считается американский ученый Арнольд Бентли, книга которого «Процесс правления. Изучение общественных давлений» вышла в свет в 1908 г. «Все явления государственного управления, — писал Бентли, — есть явления групп, давящих друг на друга и выделяющих новые группы и групповых представителей (органы или агентства правительства) для посредничества в общественном соглашении». Отсюда анализ государственного управления должен основываться на эмпирическом наблюдении результатов взаимодействия групп и оцениваться лишь в социальном контексте. «Только тогда, — отмечал исследователь, — когда мы... выразим весь процесс в общественно-групповых отношениях, мы приблизимся к удовлетворительному пониманию государственного управления». Идеи Бентли во многом опередили свое время. На протяжении почти 20 лет его книга оставалась незамеченной. Однако уже в 30-х гг. заинтересованные группы стали одним из основных объектов внимания политической науки. Начатые в США, эти исследования затем переместились в Европу. Большой вклад в изучение заинтересованных групп внесли политологи Англии и Франции.
Заинтересованные группы — это группы лиц, стремящихся воздействовать на процесс принятия решений по тем или иным отдельным вопросам, но не пытающихся установить полный политический контроль над государством. В этом состоит их отличие от политических партий, для которых захват и удержание власти всегда является главной задачей. Иными словами, заинтересованные группы добиваются влияния на людей власти, но не поставляют людей власти, по крайней мере официально. Чем более зрелым и сложным является общество, тем шире круг вопросов, попадающих в поле зрения заинтересованных групп. Не удивительно, что в развитых индустриальных странах эти группы чрезвычайно разнообразны. Поэтому они нуждаются в классификации, которая позволила бы упорядочить огромный эмпирический материал.
Несколько подходов к классификации заинтересованных групп были предложены французским политологом Морисом Дюверже. Он различает организации, действующие исключительно в политической области (например, парламентские лобби), и организации, для которых оказание политического давления составляет лишь часть их активности (профсоюзы, церковь и т. д.). С точки зрения внутренней структуры, Дюверже подразделяет заинтересованные группы на массовые (те же профсоюзы, молодежное движение и т. д.) и кадровые (например, организации патроната). К третьему типу при таком подходе относятся научно-исследовательские центры, рекламные агентства.
Другая классификация была разработана Жаном Блонделем. Блондель начинает с довольно обычной познавательной операции: он выделяет два «чистых типа» заинтересованных групп — «общинные» и «ассоциативные». Это различение соотносится с веберовским противопоставлением «традиционного» и «современного». Члены «общинной группы» связаны между собой прежде всего принадлежностью к некоему сообществу, а уж затем — своими мыслями и стремлениями. Можно сказать, что человек рождается, будучи уже членом группы. Его отношения к «общине» весьма разветвленные и всеохватывающие. Если эти отношения достаточно прочны, то они предопределяют индивидуальные роли в обществе, как это происходит в индийских кастах. К «общинному» типу близки также семья, племя, этническая группа.
«Ассоциативные группы» создаются людьми вполне сознательно для реализации определенных интересов, которые носят достаточно ограниченный характер. Например, участники антивоенного движения могут различаться между собой абсолютно во всем, кроме стремления предотвратить термоядерный конфликт. Разумеется, примеры условны. Реальные заинтересованные группы Блондель размещает как раз в промежутке между двумя «чистыми» крайностями, по мере удаления от одной и приближения к другой. Рассмотрим по-отдельности выделенные ученым четыре разновидности.
Группы «по обычаю»
Эта разновидность заинтересованных групп особенно часто встречается в «третьем мире», где политики и бюрократы рассматривают свою профессию прежде всего как средство обеспечения своих родных и близких доходными местами, привилегиями и т. д. Разумеется, группы «по обычаю» могут преследовать и менее корыстные цели, скажем, добиваться более строгого соблюдения религиозных норм. Однако и в том и в другом случае эти группы предпочитают действовать в обход официальных институтов, прибегая к личным контактам с носителями власти.
В индустриально развитых странах политическая роль групп «по обычаю» относительно невелика. В качестве исключения можно рассматривать такую мощную организацию, как католическая церковь (протестантские церкви типа англиканской относятся к следующей разновидности). Католическая церковь по-прежнему крепко привязывает своих прихожан к клиру во главе с римским первосвященником, а также объединяет их друг с другом. Ее влияние охватывает многие аспекты повседневной жизни верующих — от политических пристрастий до сугубо интимной сферы. В случае необходимости Ватикан может оказывать мощное политическое давление на правительства таких католических стран, как Италия, Ирландия или Польша. И все же в современном мире группе «по обычаю» (даже такой сильной) трудно конкурировать с соперниками, располагающими более совершенными организационными средствами. Веяния времени побудили католическую церковь создать во многих странах мира зависимые от нее, но «модернизированные» заинтересованные группы, например клерикальные профсоюзы. Существуют и католические партии, и здесь нельзя не упомянуть Христианско-демократическую партию, стоявшую у власти бессменно со дня основания Итальянской республики до 1994 г.
Институциональные группы
Эти группы базируются на формальных организациях внутри государственного аппарата — исполнительной бюрократии, законодательном корпусе, армии и военизированных силах поддержания порядка. Влияние институциональных групп связано с их непосредственной близостью к процессу принятия решений. Оно особенно сильно в развивающихся странах, где более «современные» заинтересованные группы не располагают ни организационными традициями и опытом, ни массовым составом, а часто находятся под прямым контролем правительства. В этих условиях внутрибюрократические, внутрипартийные или внутриармейские (в зависимости от характера режима) кланы оказываются единственными посредниками между государством и обществом и, естественно, извлекают из этого положения максимум выгоды для себя.