В качестве примера государства с весьма сильными институциональными группами часто называют Советский Союз, где официальный запрет на деятельность негосударственных организаций сочетался с достаточно сложной профессиональной и социальной структурой общества. Исследования показали, что процесс принятия решений в СССР отражал влияния со стороны мощных групп внутри партийно-государственного аппарата — военных и военно-промышленного комплекса, Госплана, директоров предприятий и т. д. Судя по всему, эта ситуация во многом сохранилась и в независимых государствах, образовавшихся после распада СССР, хотя набор «игроков» теперь несколько иной. Надо заметить, что либеральная демократия не устраняет значения институциональных групп. Трудно назвать страну, где государство было бы полностью поставлено под контроль общества. Требования об этом, как правило, остаются благими пожеланиями или демагогией.
Группы «защиты» и «поддержки»
Эти группы часто встречаются и особенно влиятельны в странах зрелой либеральной демократии. Скажем, в США в 1972 г. 62 % самодеятельного населения состояли в тех или иных ассоциациях (правда, членство трети из них было пассивным). Группы «защиты», к числу которых относятся, прежде всего, профсоюзы и предпринимательские ассоциации, призваны отстаивать материальные интересы своих сторонников. Необходимость активного участия этих групп в процессе принятия решений объясняется не в последнюю очередь тем, что правительства индустриально развитых стран глубоко вовлечены в управление экономикой. Эта необходимость осознается власть имущими, которые все чаще обращаются к группам «защиты» за информацией и технической поддержкой в проведении экономической политики. В США профсоюзное движение и так называемая Палата коммерции (ведущая предпринимательская организация) являются постоянными партнерами правительства. Еще дальше зашел процесс «огосударствления» групп «защиты» в скандинавских странах Подробнее на этом мы остановимся при обсуждении проблемы неокорпоратизма. Об уровне охвата населения индустриально развитых стран важнейшими из групп «защиты» — профсоюзами (в конце 70-х гг.) — позволяют судить данные, представленные в табл. 10.
Таблица 10
Доля занятых в производстве членов профсоюзов от общего числа занятых в производстве в конце 70-х гг., %
Группы «поддержки» стремятся к достижению определенных, строго ограниченных целей, которые могут быть очень разными. Перечислю лишь некоторые разновидности групп «поддержки» — экологические движения, антивоенные организации, лиги «за» и «против» аборта, антипорнографические союзы и т. д. Иногда группа «поддержки» создается только для того, чтобы добиться, например, закрытия военной базы или строительства нового моста. Как только задача решена, группа исчезает. Организационная структура групп «поддержки» часто аморфна, членство не фиксируется, руководство определяется спонтанно. Однако из всего этого не следует делать вывод о слабости таких групп. Среди них есть очень мощные, такие как Национальная оружейная ассоциация (которой уже в течение нескольких десятилетий удается блокировать закон об ограничениях на продажу личного оружия) или Национальная ассоциация содействия прогрессу цветного населения (обе в США). Надо заметить, что относительная (по сравнению с Западной Европой) неразвитость партийных структур придает группам «поддержки» в США особую силу.
Как заинтересованным группам удается воздействовать на процесс принятия решений? Прежде всего, каждая из их разновидностей предпочитает использовать специфические каналы влияния. Группы «защиты» оказывают давление непосредственно на государственные институты, причем особенно часто объектом их внимания становится бюрократия. Группы «поддержки» начинают, как правило, с формирования благоприятного для них общественного мнения, служащего им как бы точкой опоры. И те и другие придают большое значение «обработке» политических партий. В зависимости от цели, которую ставит перед собой заинтересованная группа, она подбирает средства давления (схема 5). Рассмотрим эти каналы влияния более обстоятельно.
Часто заинтересованные группы бывают непосредственно представлены во властвующей элите. Например, с середины 70-х гг. (и до конца 80-х) министр обороны СССР состоял в Политбюро ЦК КПСС. Западные наблюдатели справедливо рассматривали это как важный канал влияния советских военных и военно-промышленного комплекса на процесс принятия решений. В условиях либеральной демократии одновременная принадлежность человека к заинтересованной группе и какому-либо государственному органу тоже не является редким исключением. Например, президент США Рональд Рейган состоял в Национальной оружейной ассоциации. В некоторых странах подобного рода связи узаконены. Ирландский Сенат и Социально-экономический совет во Франции строятся по принципу представительства заинтересованных групп. Будучи самым простым, этот канал влияния, однако, далеко не всегда эффективен. Откровенная ориентация политика на определенную заинтересованную группу не способствует расширению его электората и часто ведет к поражению на выборах. Поэтому наделенные властью приверженцы заинтересованных групп бывают вынуждены маскировать свои симпатии, а порой и критиковать группу по незначительным вопросам.
Многие заинтересованные группы предпочитают не делегировать своих членов в государственные органы, а поддерживать с последними «хорошие отношения». Этот канал влияния называют связями с элитой, и работать он может очень по-разному в зависимости от характера общества и политического режима. В некоторых странах с аристократическими традициями (особенно в Великобритании) будущие активисты заинтересованных групп устанавливают связи с будущими крупными бюрократами и политиками еще на школьной скамье — речь идет, конечно, о частных школах и привилегированных колледжах. Будучи на «ты» с собеседником — даже если он сидит в министерском кресле — гораздо легче добиться своего. Разумеется, в современном мире есть и иные, более «модернизированные» способы установления добрых отношений между заинтересованной группой и элитой. Прежде всего, это системы постоянных консультаций между «специалистами» от групп и государственным аппаратом. Во Франции только на национальном уровне действуют не менее 500 комитетов, 1200 советов и 3000 комиссий, «под крышей» которых осуществляются такие контакты. Этой же цели служат разного рода закрытые клубы, масонские ложи и т. д.
Схема 5. Каналы влияния заинтересованных групп
Важным каналом влияния служат связи с политическими партиями. В условиях однопартийного режима (эгалитарно-авторитарного или популистского) правящая партия является, помимо всего прочего, проводником воздействия групп на процесс принятия решений. При этом конфликты между отдельными группами протекают в рамках общей партийной структуры и редко «выходят на поверхность», оставаясь скрытыми от взгляда стороннего наблюдателя. Многопартийная система позволяет мощным заинтересованным группам создавать и содержать «собственные» политические партии. В сильно поляризованных демократических обществах, вроде Италии или Бельгии, эти связи бывают очень прочными. Другой распространенный в условиях либеральной демократии вариант — это маневрирование заинтересованной группы между крупнейшими партиями. Профсоюзы и предпринимательские ассоциации в США оказывают финансовую, избирательную и прочую поддержку то демократам, то республиканцам в зависимости от их «поведения».
Сила заинтересованных групп резко возрастает при наличии связей со средствами массовой коммуникации. Даже самая узкая и не располагающая другими ресурсами группа может оказывать серьезное воздействие на процесс принятия решений, если у нее появится «свой человек», скажем, на телевидении. Ведь и подборку новостей можно препарировать так, чтобы мобилизовать общественную поддержку в пользу тех или иных групповых требований. Наконец, в крайних случаях заинтересованные группы могут прибегать к «прямым действиям» и насилию. Даже среди индустриально развитых стран есть такие, где в некоторых случаях общественное мнение относится к такой активности терпимо. Скажем, во время ежегодных «весенних наступлений» трудящихся в Японии столкновения между демонстрантами и полицией были обычным делом.
Влияние заинтересованных групп на политику в значительной степени зависит от того, какой режим существует в стране. Либеральная демократия предоставляет им весьма широкое поле легальной деятельности. Иную ситуацию создают авторитарные режимы, заставляющие заинтересованные группы маскировать свои подлинные цели и использовать незаконные средства их достижения. Тем не менее заинтересованные группы — это неотъемлемая часть политической жизни любого общества, и мечта об их полном искоренении, по-прежнему посещающая иногда популистски ориентированных деятелей во многих странах мира, остается утопией.
Каковы источники влияния заинтересованных групп? Во-первых, это присущая им легитимность. К некоторым группам прислушиваются больше, чем к другим, ввиду исторически сформировавшегося вокруг них ореола привлекательности. Это положение иллюстрирует афоризм: «Что хорошо для «Дженерал Моторз», то хорошо для Америки». Группы, не располагающие такой степенью легитимности, гораздо меньше могут рассчитывать на успех. Например, не так уж велики достижения многочисленных и очень шумных лиг в защиту сексуальных меньшинств в США. Во-вторых, заинтересованная группа нуждается в наборе санкций, которые можно было бы эффективно применить против правительства и конкурирующих групп в случае несоблюдения ее требований. Секрет силы профсоюзов состоит, собственно, в том, что они могут мобилизовать своих членов на забастовку. Крупная предпринимательская ассоциация может при желании полностью дезорганизовать экономическую жизнь страны. А вот группы «поддержки», как правило, не имеют возможности оказывать такое сильное давление на государство.