рии». Ж.-Б. Бокасса в Центральноафриканской республике принял императорский титул и назначил своих родственников принцами, герцогами и пр. Справедливости ради надо сказать, что среди этой публики встречаются и «настоящие» титулованные монархи (до сравнительно недавнего времени — в Иране и Эфиопии).
Несмотря на многообразие титулов, суть всегда одна — это исполнительная власть, действующая без каких бы то ни было ограничений. Законодательная регуляция приобретения и передачи власти если и существует, носит формальный характер. Например, в СССР Председатель Президиума Верховного Совета, согласно конституции, должен был избираться парламентом; фактически же эту должность с конца 70-х до середины 80-х гг. занимал Генеральный секретарь ЦК КПСС. Неконституционная исполнительная власть нетерпимо относится к оппозиции и даже к инакомыслию, загоняет в подполье независимые политические партии и заинтересованные группы, жестко контролирует средства массовой коммуникации. Несмотря на это, тотальный контроль над обществом — цель, недостижимая даже для самых сильных режимов такого рода. Всегда остаются сферы социальной жизни, неподвластные государству.
В странах с низким уровнем социально-экономического развития неконституционная исполнительная власть может сохраняться, опираясь лишь на жестокость и разнузданное насилие. Так, «президент» Экваториальной Гвинеи М. Нгема Бийого обратил значительную часть населения в самое настоящее рабство, устраивал военные экспедиции против собственного народа, а под конец даже перестал выплачивать жалование чиновникам, предоставив им взамен право жить грабежом. Примерно треть жителей страны эмигрировала. Остальные сохраняли покорность. Тиран был свергнут ротой марокканских десантников «с подачи» Франции, обеспокоенной притоком беженцев в соседние с Экваториальной Гвинеей страны, которые входили во французскую зону влияния. Тиранические режимы такого рода превращают жизнь граждан в какое-то подобие «естественного состояния», описанного Т. Гоббсом: она «отвратительна, жестока и коротка».
Более высокий уровень развития страны заставляет абсолютную исполнительную власть заботиться о своей легитимности. Часто важную роль при этом играет идеология, с помощью которой режим навязывает обществу свои цели, — от восстановления чистоты «истинной веры» (Иран при Хомейни и его преемниках) до построения коммунистического общества. Фашисты в Италии и национал-социалисты в Германии насаждали культ нации, государства и сильного вождя. Каково бы ни было содержание идеологии, она всегда претендует на полную истинность и поэтому враждебно относится к критике и свободомыслию. В некоторых странах высокие доходы властвующей элиты (например, от торговли нефтью) позволяют ей «подкупать» массы. Так обстоит дело в Саудовской Аравии, Объединенных Арабских Эмиратах и других княжествах Персидского залива, а также в Брунее, где средневековые политические формы соседствуют с массовым благосостоянием, уровень которого вполне сопоставим с достигнутым в США и Западной Европе.
Вообще говоря, неконституционная исполнительная власть может демонстрировать высокую эффективность в достижении отдельных целей (об этом свидетельствуют, например, экономические успехи Южной Кореи и Чили в 70-х гг.), но ей критически недостает ответственности перед массами и легальных процедур смены властвующей элиты. «Третья волна» демократизации положила конец многим неконституционным режимам. Это повлияло не только на политическую практику, но и на политическую науку, которая уже в 80-х гг. сделала конституционную исполнительную власть своим абсолютным исследовательским приоритетом. Ныне лишь немногие политологи продолжают изучать авторитаризм.
Федерализм
Как мы видели, суть конституционного государственного устройства состоит в разграничении полномочий между отдельными органами власти. Один из видов такого разграничения — это федерализм, определяемый Уильямом Райкером как «политическая организация, при которой правительственная активность распределена между региональными и центральными органами таким образом, что и те и другие принимают окончательные решения по определенному кругу вопросов». Федерализм разграничивает властные полномочия «по вертикали», позволяя частям государства (будем условно называть их «землями») сохранять определенную долю самостоятельности. Такие государства и называются федерациями в противоположность унитарным государствам, где вся полнота власти по конституции принадлежит центральному правительству. Говоря о способах разграничения полномочий «по вертикали», иногда упоминают конфедерации. Однако между федерацией и конфедерацией существует глубокое, принципиально различие. Если федерация — единое национальное государство, отношения между частями которого регулируются конституцией, то члены конфедерации, вступая в тесный союз между собой, остаются независимыми субъектами международного права. Поэтому конфедерации неустойчивы и с течением времени либо распадаются (новейший пример — так называемая Сенегамбия, на короткий срок объединившая Гамбию и Сенегал), либо эволюционируют в направлении федерализма (США, Швейцария).
Таблица 21
Доля налогов, взимаемых центральными правительствами, в общих объемах налогообложения унитарных государств и федераций
Федерации отличаются от унитарных государств по ряду институциональных характеристик. К их числу относится, прежде всего, двухпалатное устройство парламентов, на котором мы остановимся в следующей главе. Практически во всех федерациях (единственное исключение —Австрия) отдельные их части обладают особыми правами при изменении конституции: она не может быть пересмотрена без согласия по меньшей мере простого большинства «земель», выраженного их парламентами или референдумами. Однако главная отличительная черта федерализма заключается в том, что он обеспечивает относительно высокий уровень децентрализации государственного управления. Объективным показателем ее противоположности — централизации — служит доля налогов, собираемых центральным правительством, в общем объеме государственного налогообложения. Как явствует из табл. 21 (данные Аренда Лейпхарта, 1972, 1973, 1975, 1977, 1978, 1979), средний уровень централизации в унитарных государствах составляет 83, а в федерациях — 58 %. В этом, собственно говоря, и усматривают основное преимущество федерализма: как отмечают его сторонники, тот или иной уровень децентрализации желателен в любом государстве, а в крупном просто необходим. И действительно, крупнейшие по размерам и численности населения страны, издавна живущие в условиях либеральной демократии или делающие к ней первые шаги, — Бразилия, Германия, Индия, Канада, Россия и США — имеют федеративное устройство. Впрочем, на сегодняшний день унитаризм остается господствующей формой.
Что касается других отмечаемых в литературе преимуществ федерализма, то они далеко не так очевидны. Иногда утверждают, что относительная самостоятельность частей федерации позволяет им экспериментировать с формами государственного устройства, делая результаты этих экспериментов достоянием федерации в целом. В действительности, однако, «земли» склонны копировать политическое устройство федеральных органов власти. Исключения незначительны. Другой — на первый взгляд более сильный — аргумент состоит в том, что федерализм обеспечивает самоуправление этнических и религиозных меньшинств. Для анализа этой функции федерализма первостепенное значение имеет предложенное Чарлзом Тарлтоном различение конгруэнтных и неконгруэнтных федераций. В первых «земли» похожи друг на друга по социальным и культурным характеристикам, во-вторых — различаются. Понятно, что лишь неконгруэнтные федерации могут содействовать культурному развитию меньшинств. Из устойчивых либеральных демократий, принявших федеративное устройство, такое наблюдается лишь в Швейцарии. Большинство же устойчивых федераций — таких как США, Австралия, Австрия, Германия — конгруэнтны. Практика показывает, что введение элементов неконгруэнтности в устройство национального государства чревато серьезным кризисом, угрожающим самому его существованию. Не секрет, что основная угроза территориальной целостности Канады исходит от франкоязычной провинции Квебек, а раздел Бельгии на три этнолингвистических региона многие наблюдатели рассматривают как прелюдию к распаду этого государства. Таким образом, цена автономии меньшинств может оказаться непомерно большой.
Существует и другая понятийная пара, часто используемая для анализа федерализма, — симметричные и асимметричные федерации. В первых все «земли» располагают равными правами, во вторых они делятся на категории, каждой их которых отводится собственный круг полномочий. Элементы асимметрии есть во многих государствах, однако полностью асимметричные федерации — большая редкость. В течение какого-то времени к их числу принадлежала Индия, но уже во второй половине 50-х гг. крупнейшая демократия мира отказалась от этой институциональной особенности. До 1993 г. асимметрия присутствовала в федеральном строе России, и хотя действующая конституция признала равноправие российских «земель», рудименты неравенства между республиками и областями сохраняются и по сей день; не вполне ясен и конституционный статус большинства автономных округов. Считается, что асимметричные федерации менее стабильны, чем симметричные.
Следует вновь подчеркнуть, что федерализм — это феномен, обусловленный конституционными ограничениями на применение власти. Поэтому неконституционный режим может существовать лишь в унитарном государстве. На первый взгляд этому утверждению противоречит вся история советского федерализма. С точки зрения формального устройства, Советский Союз был даже не федерацией, а более свободной — почти конфедеративной — формой связи «социалистических республик»; кроме того, СССР был примером предельно последовательной реализации идеи асимметричного федерализма. Но самое главное в этом государстве всегда оставалось за рамками статей конституции. Его унитарный характер обеспечивался коммунистической партией, строившейся на строго централизованной основе. Как только был устранен этот «стержень», нежизнеспособность институциональной формы проявилась в полной мере, и СССР развалился. Такая же судьба постигла и две другие «социалистические федерации» — Чехословакию и Югославию.