Как и любые институциональные формы, федерализм и унитаризм инерционны. Большинство существующих ныне государств сохраняют верность тем формам разграничения полномочий «по вертикали», которые были избраны ими в момент оформления национальной государственности. «Федерализации» и «унитаризации» имели место главных образом в авторитарном прошлом Латинской Америки. Выше уже упоминался один из новейших случаев федерализации, Бельгия, где она служит то ли способом избежать раскола государства, то ли прелюдией к нему. Первые — пока еще очень робкие — шаги в направлении федерализма делает такая устоявшаяся либеральная демократия, как Великобритания. Более показателен пример Испании, где с 1982 г. на смену вполне унитарному строю приходит федерализм, функционирование которого не вызывает нареканий у большинства населения. Следует, впрочем, отметить, что уровень централизации в Испании пока выше, чем в большинстве федераций. В связи с этим иногда говорят о «квази-федеральной» природе современной испанской государственности.
Местное управление
Независимо от того, является ли государство федеральным или унитарным, оно должно предоставлять местным властям некоторую автономию в решении дел, имеющих сугубо местное значение. Действительно, было бы странно, если бы проблема уборки улиц где-то далеко от столицы решалась центральными органами управления. В средневековой Европе, до завершения процесса формирования национальных государств, местными делами ведали крупные землевладельцы (в сельской местности) и органы самоуправления, часто именовавшиеся коммунами (в городах). Государственная централизация покончила со средневековыми вольностями и привилегиями, в результате чего местными делами стали ведать назначенцы, ответственные исключительно перед столичным начальством. Наиболее распространенная в современной Западной Европе система организации местного управления, так называемая «слитная» (fused) система, представляет собой компромисс между последовательной «исполнительной вертикалью» и демократическим принципом, согласно которому управляющие должны нести ответственность перед управляемыми. «Слитная» система была изобретена в наполеоновской Франции и распространилась по Европе вместе с французскими легионами. Потом легионеры ушли, но система сохранилась не только во Франции, но и в Италии, Бельгии, Нидерландах; она была воспринята и в ряде стран, избежавших французской оккупации. «Слитная» система предполагает, что носители исполнительной власти на местном уровне являются назначенцами. В качестве демократического противовеса используются избираемые на местах советы, обладающие, в частности, контрольными функциями. В первоначальной версии «слитной» системы назначались как главы департаментов (префекты), так и мэры городов. В современной Франции мэров избирают. Тем не менее Франция и сегодня остается образцом государственной централизации.
Принципиально иная — так называемая дуалистическая — система местного управления исторически сложилась в Великобритании. Эта система возлагает основные полномочия в области местного управления на избранные населением советы. Советы выделяют из своего состава исполнительные органы (комитеты), которые и отправляют управленческие функции на местах. Органы центрального правительства осуществляют лишь общий правовой и финансовый надзор над их деятельностью. Очевидно, дуалистическая система заметно расширяет возможности влияния граждан на процесс принятия решений местного значения. В то же время ее эффектом является высокий уровень децентрализации государственного управления даже в таком вполне унитарном государстве, каким до самого недавнего времени (до созыва шотландского парламента) являлась Великобритания. Весьма децентрализованной остается и система местного управления в США В некоторых штатах Новой Англии сохранился порядок, при котором основные решения на местах принимают собрания граждан. Кроме того, многие должности, в подавляющем большинстве стран мира зарезервированные за назначенцами (вроде начальников пожарных команд или пресловутых «шерифов», т. е., по российским меркам, начальников районных отделов милиции), в США являются выборными. Несомненно, дуалистическая система демократичнее «слитной». В то же время критики нередко обращают внимание на то, что чрезмерная децентрализация снижает общую эффективность государственного управления. Следует отметить, что многие страны отказались от копирования как французского, так и британского опыта. Их системы местного управления сочетают принципы обеих, а также национальные особенности. Такова, например, Германия.
Основные принципы разграничения полномочий «по горизонтали»
Федерализм не является обязательным признаком конституционной исполнительной власти. Напротив, тот или иной способ разграничения полномочий «по горизонтали» — между центральными органами власти — это органически присущая ей особенность. Поэтому базовым при выделении видов конституционной исполнительной власти служит различие между президентской и парламентской системами (президенциализмом и парламентаризмом), прояснить которое нам помогут несколько исходных определений. Следует сразу подчеркнуть, что эти определения не претендуют на сколько-нибудь исчерпывающий характер. Но и обойтись без них нельзя.
Под парламентом будем понимать многочисленный по составу выборный орган, члены которого равны по статусу, под президентом — выборное должностное лицо, представляющее всех граждан государства. Таким образом, разница между парламентом и президентом очень проста и носит сугубо количественный характер: членов парламента — много, в то время как президент — один (в этом учебнике не затрагивается так называемое коллегиальное президентство, издавна существующее в Швейцарии и на короткое время вводившееся в Уругвае). Институт, осуществляющий эффективное политическое руководство, будем называть правительством.
«Чистые типы» президенциализма и парламентаризма характеризуются фактическим отсутствием кого-то одного из перечисленных «игроков»: в условиях президентской системы правительство находится под полным контролем президента и, стало быть, не играет самостоятельной политической роли, а в условиях парламентской системы президент либо вообще не избирается, либо выполняет лишь функцию церемониального руководства. Однако выделить промежуточные формы организации исполнительной власти по данному основанию невозможно. Для решения этой задачи нужна теоретическая модель, которая описывала бы взаимоотношения между органами центральной власти более содержательно. Пространственная (двухмерная) модель таких взаимоотношений была предложена американскими исследователями Мэтью Шугартом и Джоном Кэри. Первое измерение охватывает как полномочия президента в процессе назначений на правительственные посты, так и возможности его реального влияния на деятельность правительства в целом и отдельных министров (т. е. право президента отдавать им распоряжения). Чем больше таких полномочий и возможностей, тем большее значение приписывается данному политическому режиму по шкале власти президента над правительством. Второе измерение включает в себя зависимость правительства от парламента, выражающуюся в практике вотума недоверия, и зависимость парламента от правительства, когда оно может использовать угрозу роспуска представительного собрания для давления на него. Чем меньше эти зависимости, тем большее значение приписывается данному режиму по шкале «раздельного выживания» правительства и парламента. Тщательный анализ полномочий отдельных ветвей власти в подавляющем большинстве государств мира позволил Шугарту и Кэри присвоить каждому из них определенное значение (от 1 до 8) по обеим шкалам, а затем наложить их друг на друга. Результаты этой работы представлены в схеме 6, но лишь частично: отмечены только те страны, институциональное устройство которых будет затрагиваться в дальнейшем изложении.
Схема 6. Двухмерная модель взаимоотношений между исполнительными властями и парламентами по М. Шугарту и Дж. Кэри.
Как видим, в схеме есть место и для президентской системы (где значения по обеим шкалам стремятся к максимуму), и для парламентаризма (где власть президента над правительством, естественно, минимальна, а «раздельному выживанию» приписывается среднее значение, ибо решение о роспуске парламента и проведении новых выборов фактически принимается самим же парламентом). Верхний левый сектор схемы занимают системы, которые Шугарт и Кэри называют президентско-парламентскими, а нижний левый — премьерско-президентскими системами. Описанию всех этих систем и будет посвящена оставшаяся часть главы.
Институциональные характеристики президентской системы
Выделяют следующие признаки, совокупность которых безошибочно отличает президентскую систему от всех прочих: 1) всенародные выборы главы государства — президента; 2) президент определяет состав правительства и руководит его деятельностью; 3) президент имеет значительные полномочия в области законодательства; 4) сроки нахождения у власти как президента, так и парламента жестко фиксированы и не зависят друг от друга. Президентская система применялась — и по сей день применяется — во многих странах «третьего мира», в особенности в Латинской Америке. Однако единственная устойчивая либеральная демократия с такой системой — США. На этом примере мы и рассмотрим президенциализм несколько более подробно.
Соответствуют ли Соединенные Штаты первому критерию президенциализма? Как известно, граждане США избирают не президента, а особую коллегию, на которую и возлагается окончательный выбор главы исполнительной власти. Однако есть все основания отвлечься от этого обстоятельства. Дело в том, что избирательная коллегия регистрирует результаты народного волеизъявления и не имеет никакой реальной возможности повлиять на исход выборов; стало быть, она играет чисто служебную и техническую роль. Можно возразить, что в истории США были случаи (и один из них в 2000 г.), когда коллегия выборщиков избирала президентом кандидата, не набравшего большинства голосов избирателей. Однако решающую роль при этом сыграло не существование коллегии как таковой, а то, как она формируется. Американская конституция дает малым штатам некоторый бонус по сравнению с крупными. Таким образом, возможность аномалий, подобных отмеченным в 2000 г., обусловлена не непрямым характером выборов, а институциональными условиями американского федерализма.