Американская конституция предоставляет президенту весьма широкие полномочия: он является лицом, облеченным всей полнотой исполнительной власти, главнокомандующим вооруженных сил, имеет право заключать международные договоры, назначать послов, министров и членов Верховного Суда (правда, при указанных назначениях требуется санкция Сената). Власть президента над правительством (кабинетом) практически безгранична. Кроме того, в его распоряжении находится целая сеть органов, в совокупности образующих Администрацию президента: так называемый Офис Белого дома со штатом в несколько сот человек; Совет национальной безопасности; Экономический совет. Правда, и при такой относительно многочисленной «команде» президенту бывает нелегко контролировать более двух с половиной миллионов чиновников, составляющих только федеральную администрацию. Г. Трумэн, незадолго до того как передать президентское кресло генералу Эйзенхауэру, рассуждал о предстоявших его преемнику трудностях: «Он будет здесь сидеть и приказывать: «Сделайте то! Сделайте это!» И ничего не будет происходить. Бедняга Айк — здесь все совсем не так, как в армии!»
Президент не может распустить парламент — Конгресс, за которым американская конституция закрепляет право принимать законы. Ясно, что при таком положении вещей отсутствие у президента законодательных полномочий в значительной мере свело бы его власть к фикции, превратив в марионетку Конгресса. Но такое полномочие есть. Это — право вето на принятые законы. Для преодоления президентского вето требуются голоса двух третей членов представительного собрания. А если учесть, что во всяком случае треть мест в Конгрессе всегда занимает президентская партия, то возможности преодоления вето выглядят достаточно проблематичными. Формально Конгресс имеет право сместить президента с его поста. Но сделать это можно лишь путем громоздкой процедуры импичмента при наличии доказанных обвинений главы исполнительной власти в должностных преступлениях или измене. В XX в. в США не было ни одного такого случая (хотя именно угроза импичмента побудила президента Никсона подать в отставку после уотергейтского скандала).
Таким образом, американские президенты всегда оказывали сильное воздействие на процесс законотворчества, а конгрессмены и сенаторы всячески давили на бюрократию. Но при этом ни исполнительная власть, ни Конгресс не позволяли друг другу посягать на собственные конституционные полномочия. Такое положение чревато конфликтами, но и побуждает к сотрудничеству. Достичь согласия с большинством в Конгрессе президенту помогают разнообразные способы: контроль над правящей партией, личные контакты с отдельными членами собрания, косвенное давление на них путем заигрывания с населением отдельных избирательных округов (кому же хочется лишиться щедрот федерального правительства из-за неуступчивости собственного конгрессмена?) или апелляции к общественному мнению в целом. Важным каналом влияния президента является его прямой выход на средства массовой информации.
Многие страны, вдохновленные американским примером, пытались позаимствовать эту систему. Но нигде не обошлось без сбоев. Скажем, конституция Мексики очень похожа на американскую. Однако фактически президенты этой страны никогда не обращали внимания на Конгресс, потому что контролировали его, опираясь на правящую ИРП (см. гл. 3). В странах «третьего мира» антураж президентской системы вообще нередко используется для прикрытия режимов личной власти. Очень показательно, что бывшие британские колонии (Кения, Танзания, Пакистан) начинали с добросовестных попыток копировать парламентаризм бывшей метрополии, а затем вдруг проникались доверием к американской модели. Соединение в одних руках эффективного и церемониального руководства очень подходило «вождям-основателям», главной целью которых все больше становилось подавление оппозиции. Во многих странах президентская система была модифицирована. Так, собственно, и возникли президентско-парламентская и премьерско-президентская системы. Объясняя успех президенциализма в США, отмечают такое его достоинство, как способность обеспечивать особо оперативное управление в ситуации кризиса.
Иногда можно услышать мнение, что это единственная система, приемлемая для демократической сверхдержавы. Такая оценка тавтологична: помимо США, демократических сверхдержав нет и, возможно, не будет.
Достоинства и недостатки президенциализма
Сравнительное обсуждение достоинств и недостатков президентской и парламентской систем—давняя традиция политологического сообщества. Сразу же замечу, что критиков президенциализма всегда было больше. К их числу принадлежал даже один из немногих американских президентов, профессионально занимавшихся политической наукой, — Вудро Вильсон. Начну, однако, с выделяемых большинством исследователей достоинств президентской системы.
Достоинства эти обычно связывают с наличием в политической системе самой фигуры президента. Во-первых, его всенародные выборы позволяют гражданам «наказать» или «вознаградить» предыдущее политическое руководство, не опасаясь искажения народной воли разного рода закулисными сделками представителей элиты. А в условиях парламентаризма ситуация, когда потерпевшая поражение на выборах партия продолжает входить в правительство, возникает довольно часто. Таким образом, президенциализм способствует реализации демократической нормы ответственности власти перед избирателями. Во-вторых, всенародные выборы президента повышают демократическую легитимность политической системы, ибо президент всегда представляет большинство избирателей. В-третьих, при обосновании преимуществ президенциализма часто ссылаются на классическую теорию «разделения властей», утверждая, что наличие «сдержек и противовесов» улучшает демократию.
Как видим, аргументы в пользу президенциализма носят по преимуществу теоретический характер. Напротив, критики уделяют основное внимание практическому функционированию политических систем. Их главный тезис заключается в том, что президентская система более нестабильна и менее эффективна, чем парламентаризм. Американский политолог Хуан Линц озаглавил свою статью, содержащую систематическое обоснование этого тезиса, «Опасности президенциализма». Посмотрим, в чем они состоят.
Во-первых, недостатком президенциализма считают негибкость сроков пребывания у власти. Предположим, в некой стране в результате свободных выборов у власти оказался президент, довольно скоро продемонстрировавший полную неспособность нести бремя власти и абсолютно растративший свою былую популярность. Предположим также, что оснований обвинять его в измене или ином должностном преступлении нет или, что чаще бывает, такие обвинения трудно доказать (будучи главным должностным лицом, президент имеет достаточно возможностей помешать любому расследованию). Существуют ли конституционные средства заставить проштрафившегося политика уйти в отставку? В условиях президенциализма — нет. Недовольству народа остается выплескиваться в уличных беспорядках, а те или иные фракции элиты могут решить проблему путем переворота. Нет нужды доказывать, насколько опасна такая ситуация для либеральной демократии.
Во-вторых, многие аналитики отмечают такое отрицательное свойство президенциализма, как его мажоритарный характер. Имеется в виду, что политик, победивший на президентских выборах благодаря поддержке большинства избирателей, получает всю полноту исполнительной власти и может себе позволить игнорировать интересы меньшинств. Таким образом, значительная часть населения оказывается по существу лишенной политического представительства. Это подрывает демократическую легитимность режима и подталкивает граждан к попыткам оказывать влияние на власть незаконным путем. При этом не следует забывать, что президент может быть избран и относительным большинством населения. Именно так случилось в 1970 г. в Чили, где С. Альенде занял президентское кресло благодаря поддержке трети избирателей. Итогом его правления стали массовые беспорядки, закончившиеся военным переворотом.
В-третьих, недостаток президенциализма усматривают в двойной демократической легитимности. Как президент, так и парламент избираются народом и имеют все основания приписывать себе представительство его интересов. А так как «раздельное выживание» в условиях президенциализма стремится к максимуму, то и сильного стимула воздерживаться от конфликтов у них нет. В результате возникает возможность конфронтации между исполнительной и законодательной властью. Ссылаясь на полученный от народа мандат, одна из них может просто-напросто уничтожить другую и тем самым, по меньшей мере временно, положить конец демократии. В Латинской Америке такое происходило неоднократно. Последний пример — разгон парламента Перу президентом А. Фухимори. Не миновала конфликта между президентом и парламентом и Россия в 1993 г. (хотя конституция 1978 г. даже после всех внесенных в нее изменений не создавала в стране президентской системы).
В-четвертых, недостатком президенциализма считается поощрение политических аутсайдеров. В ходе предвыборной кампании симпатии избирателей вполне может снискать деятель, не имеющий политического опыта и чуждый политической элите. Заняв президентское кресло и приобретя весьма большие властные полномочия, он, с одной стороны, почти неизбежно совершит немало ошибок, которых избежал бы опытный политик, а с другой — никогда не будет пользоваться полным доверием своих коллег «по власти». А такая ситуация опасна для демократии. Подтверждением этому служат опять-таки последние события в Перу. Фухи-мори пришел в политику из бизнеса и строил свою избирательную кампанию на идее разрыва с традициями перуанской политической жизни. Придя к власти, он сначала покончил с собственной популярностью мерами жесткой «шоковой терапии», затем нанес удар по элите разгоном парламента, а в конце концов, перед следующими президентскими выборами, еще и втянул страну в военный конфликт с соседним Эквадором. При этом недоверие перуанских масс к традиционной политической элите, искусно подогретое сторонниками президента, оказалось настолько сильным, что эти выборы он тоже выиграл. Затяжной политический кризис в Перу закончился лишь после коррупционного скандала, заставившего-таки Фухимори уйти в отставку.