Полупрезидентские системы
Схема, предложенная Шугартом и Кэри, многое проясняет в особенностях функционирования президентских систем, но она не является ни единственной, ни общепринятой. Основное ее достоинство состоит в том, что она позволяет выделить президентско-парламентскую и премьерско-президентскую системы как отдельные аналитические категории, приписав каждой из них собственную логику развития. Альтернативный подход состоит в том, чтобы рассматривать «чистый» президенциализм и «чистый» парламентаризм как два идеальных типа, в промежутке между которыми можно разместить реальные виды институционального устройства. Ближе к центру этой шкалы оказываются смешанные виды, которые иногда так и называют — полупрезидентские системы (термин Мориса Дю-верже). Под эту категорию подпадают и президентско-парламентская и премьерско-президентская системы. Адекватен ли этот термин? Можно ли в действительности разместить обе эти системы «на полпути» между парламентаризмом и президенциализмом?
Для ответа на этот вопрос необходимо более детально рассмотреть полномочия, предоставляемые президентам различными конституциями. В самом общем виде такие полномочия можно разделить на полномочия в законодательной сфере и полномочия по отношению к правительству. Рассмотрим возможные объемы этих полномочий по-отдельности, приписывая им вслед за М. Шугартом и Дж. Кэри значения от 0 для минимума «силы президента» до 4 для максимума. Основное законодательное полномочие президентов — право вето. Значение 4 по этому параметру присвоим системам, где президентское вето не может быть преодолено парламентом; 3 — где оно преодолевается чрезвычайным большинством голосов (например, две трети); 2 — где достаточно абсолютного большинства; 1 — простого; 0 — где право вето отсутствует. Второе законодательное полномочие президентов состоит в возможности издавать имеющие законодательную силу указы. Тогда значение 4 относится к ничем не ограниченным правам такого рода; 2 приписывается системам, где возможность издавать указы ограничена (например, необходимостью заручиться согласием всех членов правительства); 1 — где указы можно издавать лишь в условиях чрезвычайного положения; 0 — где у президентов вообще нет такого права. Третья категория — полномочия президента в области бюджетного процесса. Здесь различают следующие возможности: 4 — когда государственный бюджет составляется президентской администрацией и парламент никак не влияет на его содержание; 3 — когда парламент может вносить в бюджет поправки, но не вправе увеличивать число бюджетных статей; 2 — когда парламент вправе вносить любые изменения в рамках утвержденного президентом предела бюджетных расходов; 1 — когда эти пределы могут быть расширены, если парламент указывает на дополнительные источники бюджетных расходов; 0 — если парламент полностью составляет бюджет или может вносить в него ничем не ограниченные изменения. Последняя категория законодательных полномочий президента — это его право выносить отдельные законопроекты на всенародный референдум. Если такое право ничем не ограничено, то значение, естественно, 4; существенные ограничения влекут за собой снижение «балла» до 2; отсутствие такого права — до 0. В табл. 22 представлены сведения о всех имевшихся у президентов законодательных полномочиях, согласно действовавшим в ряде стран в первой половине 90-х гг. конституциям, включая бывшие советские республики. Веймарская республика (Германия) включена в таблицу из-за теоретической важности данного случая.
Таблица 22
Законодательные полномочия президентов
(таблица неполная — в скане отсутствовало продолжение таблицы в надлежащем виде)
Рассмотрим по той же схеме полномочия по отношению к правительству. Кто формирует кабинет министров? Значение 4 относится к ситуациям, когда это делает президент без всякого вмешательства парламента; 3 — когда парламент одобряет кандидатуры министров; 1 — когда парламент одобряет кандидатуру премьера, а он назначает членов правительства; 0 — когда президент не назначает министров. Вторая группа полномочий затрагивает право президента проявлять инициативу, отправляя членов правительства в отставку. 4 по этому параметру означает, что президент может это делать без оглядки на парламент; 2 — что это возможно лишь в особых условиях (скажем, чрезвычайного положения); 1 — если президент может отправить правительство в отставку лишь тогда, когда новый премьер уже выдвинут парламентом; 0 — если отставка правительства по инициативе президента не предусмотрена. Третья группа полномочий касается допустимого объема вмешательства парламента в процесс отставок по его собственной инициативе. Отсутствие этого права выражается значением 4; если парламент может выразить правительству недоверие, но в ответ президенту предоставляется право распустить парламент, то значение — 2; если парламент может выразить недоверие правительству, выдвинув кандидатуру нового премьера (так называемый конструктивный вотум недоверия), — 1; если парламент имеет неограниченную возможность отправлять правительство в отставку — 0. Наконец, может ли президент распустить парламент? Значения таковы: 4 — если может при любых условиях; 3 — если эта возможность ограничена тем или иным сроком функционирования парламента (например, его нельзя распустить в течение года после или до очередных выборов); 2 — если роспуск парламента влечет за собой новые президентские выборы; 1 — если это возможно лишь в ответ на вотум недоверия правительству; 0 — если такого права нет. Полномочия президентов разных стран по отношению к правительству отражены в табл. 23.
Таблица 23
Полномочия президентов по отношению к правительствам
(таблица неполная — в скане отсутствовало продолжение таблицы в надлежащем виде)
Какие выводы можно сделать из представленных в табл. 22 и 23 данных? Во-первых, оказывается, что общие объемы президентских полномочий больше всего в тех странах, которые сохраняют авторитарные режимы (например, в Туркменистане — 28), а также в тех новых демократиях, конституции которых составлялись при ведущем участии представителей авторитарных режимов (Бразилия, Чили). Во-вторых, выясняется, что в современном мире особое значение приобретает объем законодательных полномочий, конституционно делегируемых президенту. Скажем, в России полномочия президента по отношению к правительству меньше, чем в США и в большинстве латиноамериканских республик (10 против 11-12). Однако по объему законодательных полномочий российский президент может сравниться лишь с некоторыми своими коллегами из стран — бывших республик Советского Союза. В целом при построении единой шкалы президентских систем становится ясно, что «чисто» президентские системы не образуют ее крайних значений. Максимум президентской власти соответствует авторитарным политическим условиям, а минимум — парламентаризму. Президентско-парламентские системы отстоят от парламентаризма дальше, чем «чисто» президентские, в то время как премьерско-президентские системы, напротив, ближе к парламентским. Поэтому расширительное употребление термина «полупрезидентские системы» следует признать неточным. Возможно, его следовало бы зарезервировать за премьерско-президентскими системами, а к президентско-парламентским системам с большим объемом президентских полномочий применять понятие «сверхпрезидентская система», иногда использующееся для описания институционального строя современной России.
Парламентские системы существуют в большинстве либеральных демократий — как в конституционных монархиях, так и во многих республиках. Основу этих систем составляет взаимозависимость парламента и исполнительной власти. Последняя формируется собранием и несет перед ним полную политическую ответственность. Парламент, в свою очередь, должен доверять правительству и по отношению к проштрафившемуся премьеру прибегает к «высшей мере наказания» — вотуму недоверия. После этого встает задача создать новое правительство, которое устраивало бы большинство депутатов. Если эту задачу не удается решить в течение какого-то (как правило, установленного) срока, то назначаются новые парламентские выборы. Во всяком случае, так все выглядит с формальной точки зрения. Фактически доминирование парламента — лишь один из вариантов его взаимоотношений с правительством. Во многих парламентских системах дело обстоит как раз наоборот: по сути всесильный кабинет сосуществует с относительно слабым парламентом. Более подробно об этом будет сказано в следующей главе. Сейчас остановимся на трех других факторах, определяющих разграничение полномочий при парламентаризме: роли главы государства; характере взаимоотношений между премьер-министром и кабинетом; коллективной ответственности.
Глава государства в парламентской системе
Принципиальной особенностью парламентаризма является разделение эффективного и церемониального руководства. Первое осуществляется командой министров во главе с премьером, которая ответственна перед парламентом; второе возложено на формального главу государства, будь то конституционный монарх или выборный президент. В круг его обязанностей обычно входит присутствие на официальных церемониях, вручение наград, прием столь же высокопоставленных зарубежных гостей. Формально возможности глав государств могут быть гораздо шире (назначать премьер-министров, высших чиновников, блокировать законопроекты в парламенте и т. д.), но фактически ими очень редко пользуются. Как говорят в Великобритании, «королева царствует, но не правит».
В наш демократический век количество коронованных глав государств удивительно велико. Осмыслить это кажущееся странным обстоятельство помогает беглый взгляд на происхождение парламентского строя. В отличие от президентских систем, первая из которых — американская — была изобретена «отцами-основателями» США путем сознательной институциональной инженерии, парламентаризм возник эволюционно. Основное содержание этой эволюции составляла постепенная передача полномочий от монархов к премьер-министрам. Этот процесс протекал не без конфликтов. Но когда он завершался, то у новых парламентских элит не было никаких причин отказываться от монархической оболочки. Сегодня половина западноевропейских стран — конституционные монархии. В Австралии, Канаде, Новой Зеландии и ряде других бывших британских владений главами государств считаются генерал-губернаторы, действующие от имени королевы и назначаемые ею по согласованию с местными правительствами. Современные монархии, сосуществующие с либерально-демократическим порядком, по стилю очень далеки от средневековой помпезности. Все рекорды здесь побили скандинавские страны, которые часто называют «велосипедными монархиями», — короли и королевы там не гнушаются этим скромным средством передвижения. Надо сказать, что один из основных аргументов в пользу сохранения монархии, приводимых ее сторонниками в Западной Европе, состоит просто-напросто в том, что содержать королевский двор дешевле, чем проводить президентские выборы и платить зарплату президенту. Монархи, как правило, состоятельные люди, и они покрывают большую часть своих расходов за собственный счет.