Вообще, ироническое отношение к современным монархиям распространено достаточно широко. Оно не всегда справедливо. В Великобритании и Японии монархии являются символами национального единства, служащими для большинства населения объектами сильного эмоционального притяжения. Важную роль они играют в процессах политической социализации. В Испании король Хуан Карлос II способствовал безболезненному переходу страны от авторитаризма к либеральной демократии. В Нидерландах и Бельгии монархи активно вовлечены в выработку компромиссов между многочисленными и враждебными друг другу социальными, религиозными и этнолингвистическими группами.
Там, где парламентская система исторически приобрела форму республики, главами государств являются президенты. Иногда их избирают прямым всеобщим голосованием (Австрия, Ирландия, Португалия). Чаще эту задачу берет на себя парламент или специальная избирательная коллегия, состоящая из всех членов общенационального представительства и членов местных собраний по определенным квотам (ФРГ, Греция, Индия, Италия, Израиль). Объем полномочий у таких президентов не больше, чем у конституционных монархов, а иногда даже меньше. Но есть важные исключения. Итальянский президент играет определенную роль в подборе кандидатуры премьера, которая устраивала бы большинство раздираемого противоречиями парламента, и не стесняется высказывать свое авторитетное мнение по таким волнующим все общество вопросам, как право на развод или на аборт. То же самое происходило во Франции в период парламентских III и IV Республик. И это при настолько сильном страхе перед бонапартизмом, что Ж. Клемансо однажды призвал своих коллег по парламенту проголосовать за самого тупого из претендентов на президентское кресло.
Премьер-министр и кабинет
Является ли премьер-министр бесспорным лидером кабинета? Насколько силен он по отношению к другим членам правительства? Крайние варианты ответов на эти вопросы дают Индия, где во время чрезвычайного положения 1975-1977 гг. И. Ганди располагала буквально диктаторскими полномочиями, и III Республика во Франции с ее бесконечной чередой «премьеров на час», не решавшихся вмешиваться в дела могущественных шефов отдельных департаментов. Можно утверждать, что в современном мире наметилась тенденция к усилению премьер-министров в рамках парламентской системы. Но в разных странах это происходит по-разному.
Сила премьер-министра определяется тем, в какой степени он контролирует назначение членов кабинета. В Великобритании премьер подбирает остальных министров по собственному усмотрению и может в случае необходимости их смещать. При этом личная лояльность главе правительства может больше способствовать успеху соискателя, чем знание специфики ведомства или административный опыт. Нетрудно заметить, что такая ситуация возможна лишь в условиях двухпартийной системы со сплоченными, внутренне дисциплинированными партиями. Даже доминионы не унаследовали у бывшей метрополии столь авторитарной практики. Например, в Австралии состав кабинета существенно зависит от результатов выборов в парламентской фракции правящей партии (особенно строго этого придерживаются лейбористы). Задача премьер-министра здесь — распределить портфели между заранее известными кандидатурами. Однако особенно возрастает автономия отдельных министров в условиях многопартийности. Скажем, федеральный канцлер Германии по конституции имеет право назначать министров, но фактически ему приходится учитывать расстановку сил в правящей коалиции. Кроме того, нормой немецкой политической жизни является высокий уровень компетентности будущего министра в той сфере управления, ответственность за которую на него возлагается. Личная преданность главе правительства принимается во внимание меньше, чем в Великобритании.
В странах с фрагментированной многопартийной системой премьер в еще меньшей степени контролирует назначение министров. Например, в Бельгии и Нидерландах устанавливаются квоты участия коалиционных партий в правительстве: такие-то министерства должны возглавить социал-демократы, такие-то — либералы и т. д. В Италии, где в 50—60-х гг. христианские демократы редко вступали в союзы с другими партиями, сходным образом распределялись портфели между внутрипартийными фракциями. Понятно, что в такой ситуации премьер не может быть «первым среди равных». Главы правительств нередко сменяют друг друга, как в чехарде, в то время как отдельные министры кочуют из администрации в администрацию, опираясь на свой опыт руководства и устоявшиеся связи с бюрократами. Прислушиваться к мнению премьера они считают ниже своего достоинства.
Проблема коллективной ответственности
Коллективная ответственность предполагает, что все члены правительства привержены общей политической линии и разделяют его судьбу и в случае успеха, и в случае поражения. Как заметил однажды лорд Мельбурн в бытность премьер-министром Великобритании, «не важно, что мы говорим, важно, чтобы мы все говорили одно и то же». Сплачивая кабинет, коллективная ответственность усиливает его позиции по отношению к парламенту и бюрократии. Если в Великобритании и бывших доминионах коллективная ответственность очень сильна, то прямо противоположная картина наблюдается в Италии. Эффективная координация деятельности отдельных министерств там отсутствует: главы ведомств часто враждуют между собой. В ФРГ канцлер осуществляет общий надзор за деятельностью министерств, но редко вмешивается в их практическую работу.
Следует подчеркнуть, что полная коллективная ответственность остается недостижимым идеалом даже для Великобритании. Во-первых, отдельные министры располагают собственным политическим авторитетом и могут в крайних случаях апеллировать непосредственно к парламенту или к средствам массовой коммуникации, отстаивая свою самостоятельность. Во-вторых, премьер в принципе не может контролировать все решения, принимаемые членами кабинета. Ему просто-напросто недостает информации и (или) компетентности. Но как принцип коллективная ответственность очень важна для парламентской системы.
Исполнительная власть сегодня может справляться со своей главной функцией — руководством, только если она постоянно и достаточно успешно решает бесчисленное количество разнообразных и очень сложных задач. Не удивительно, что ее фактические полномочия в большинстве стран мира, практикующих разные политические режимы, расширяются. В свою очередь, внутри исполнительной власти возрастает вес президентов и премьер-министров, призванных координировать всю ее деятельность. Во-первых, именно на них ложится ответственность за принятие решений, имеющих долгосрочные (на несколько десятков лет) последствия для жизни всего общества. Объем таких решений в современных условиях постоянно возрастает. Во-вторых, они же вынуждены заниматься «оперативным реагированием» на неожиданно возникающие проблемы чрезвычайной важности. Американский политолог Ричард Нойштадт заметил о президентах своей страны: «Пленники первоочередных вещей. И всегда есть что-то еще более первоочередное». Нетрудно заметить, что эти две стороны деятельности глав исполнительной власти противоречат друг другу. Это делает их профессию очень трудной. Нет нужды подробно говорить о том, что она опасна. Об этом красноречиво свидетельствует хроника государственных переворотов и политического террора.
«Третья волна» демократизации перевела вопрос об институциональной структуре исполнительной власти из разряда академических в фокус политической жизни многих стран. Поэтому есть смысл завершить теоретический анализ способов ее организации обзором практических шагов, предпринятых в отдельных государствах. Страны Южной Европы, первыми вступившие на путь демократизации (Греция, Испания и Португалия), в конечном счете склонились к парламентаризму. Напротив, в Латинской Америке «новые демократии» — от Гватемалы до Аргентины — сохранили традиционную для этого региона приверженность президентской системе. В Восточной Европе Польша и Румыния сделали выбор в пользу премьерско-президентских систем, а Болгария, Венгрия, Латвия, Литва, Словакия, Чехия и Эстония — в пользу парламентаризма. Как уже отмечалось, в России новой конституцией создана система, во многих отношениях близкая к президентско-парламентской. Те или иные версии сильной президентской власти избрали и другие страны бывшего СССР. В некоторых из них — как это неоднократно бывало в странах «третьего мира» — президентская система служит ширмой, за которой скрывается авторитаризм.
Глава XПАРЛАМЕНТЫ
Уже «протективная» модель демократии придавала выборным парламентам особое значение; как писал Дж. Локк, — это «верховная государственная власть». Всегда подчеркивалась их законотворческая функция. И сегодня в обыденном словоупотреблении, в лексиконе практических политиков и в терминологии конституционного права парламент обозначается как «законодательная власть». В действительности современные парламенты—даже в условиях либеральной демократии — редко законодательствуют монопольно. В этот процесс вовлечены также исполнительная власть, бюрократия и другие формальные и неформальные группы. Подлинное значение парламентов политическая наука усматривает в легитимации существующих режимов. Действительно, парламент—единственный институт, который представляет политическое сообщество не только в целом (на это, как мы видели, может претендовать и избранный всенародным голосованием президент), но и во всем его многообразии. Вот почему редко какой режим обходится без «народных избранников». В 1981 г., на заре «третьей волны» демократизации, на наличие представительных собраний претендовали 93 государства, а обходились без них — только 33 (в основном военные диктатуры). С тех пор количество парламентов еще более возросло.
Парламенты можно изучать по-разному. Во-первых, к ним применим исторический подход. Например, деятельность британского парламента совершенно невозможно ни описать, ни понять, если отвлечься от его многовековой истории. Ведь именно в прошлом коренятся традиции, процедуры и ритуалы, вместе составляющие ту оболочку, в которой протекают актуальные политические дебаты. Во-вторых, возможен