институциональный подход. Парламент — это очень сложная формальная организация. Поэтому вовсе не праздными являются вытекающие из такого подхода вопросы: какова степень разделения труда внутри парламента? как законопроекты становятся законами? в каких отношениях находится парламент с другими государственными институтами? Третий, социологический (бихевиористский) подход поднимает другие проблемы: какова социальная композиция парламента? как его члены относятся к собственным ролям? как они взаимодействуют с заинтересованными группами? отражает ли парламент национальную политическую культуру? Комбинируя эти подходы, современная политическая наука достигла достаточно больших успехов в сравнительном анализе парламентов.
Как отмечалось в предыдущей главе, в разных странах (даже если они относятся к одной и той же «семье» политических режимов) отношения представительного собрания с исполнительной властью могут складываться по-разному. Эти отношения и положены в основу классификации парламентов.
Доминирующие парламенты
Примерами могут служить Национальная ассамблея Франции (периода IV Республики), современный итальянский парламент. Встречается эта разновидность редко, и по понятной причине: доминирующие парламенты, достигнув пика величия, способствуют собственному падению. Как ясно из названия, такие парламенты играют ведущую роль в национальной политической жизни, формируя и жестко контролируя исполнительную власть. Неизбежными при этом становятся частые правительственные кризисы. За 12 лет существования IV Республики Франция стала свидетельницей существования 25 кабинетов; некоторые из них «работали» считанные недели. Чем руководствуются члены доминирующих парламентов, сознательно ведя дело к падению правительства? Во-первых, всегда есть шанс получить место в следующем кабинете; во-вторых, — и это более важно — они преследуют узкопартийные цели. Наиболее благоприятную среду для доминирования парламента создает, пользуясь термином Джованни Сартори, «крайний плюрализм». IV Республика являет собой классический пример «двусторонней оппозиции», когда коммунисты «слева», а голлисты — «справа» отвергали сами основы режима и находились в острой конфронтации между собой. В этих условиях сформировать правительство, удовлетворительное для большинства, было практически невозможно. В Италии со времен основания республики сменилось более 50 администраций. Таким образом, эта разновидность парламентов отнюдь не оптимальна и в конечном счете ведет к параличу власти. Нетрудно заметить, что она может существовать лишь в условиях парламентаризма, сочетающегося с фрагментированной многопартийностью.
Автономные парламенты
В качестве примера можно привести Конгресс США, шведский риксдаг. Такие парламенты в основном контролируют законодательный процесс, но у них нет достаточных полномочий для «свержения» исполнительной власти. Автономия американского Конгресса обеспечивается не только президентской системой, существенно ограничивающей возможности вмешательства главы государства в деятельность представительного собрания, но и другими обстоятельствами. Во-первых, политические партии страны не загоняют своих членов в рамки жесткой дисциплины и не являются внутренне сплоченными, так что члены Конгресса — даже если они принадлежат к президентской партии — не всегда поддерживают президента при голосовании. Во-вторых, сила Конгресса во многом определяется наличием комитетов и подкомитетов, позволяющих конгрессменам достичь высокого уровня профессионализма. Все это способствует активной и самостоятельной роли представительного собрания в процессе принятия решений, а также выполнению им контрольной функции. Помимо президенциализма, возникновению автономного парламента может способствовать и парламентская система в сочетании с многопартийностью. Это произошло, например, в скандинавских странах с их устоявшейся нормой межгрупповых консультаций по основным политическим вопросам. Одной из главных арен таких консультаций и служит парламент.
Ограниченно автономные парламенты
Эта разновидность существует в Великобритании, стране классического парламентаризма. Ограниченно автономный парламент можно рассматривать как поле конфронтации (зачастую ритуализированной) между правительством и оппозицией. В Великобритании с ее двухпартийной системой контроль правительства над фракцией большинства обеспечивает ему очень сильные позиции в парламенте. Главный механизм такого контроля — партийная дисциплина. В отличие от американских, британские партии являются внутренне сплоченными, и проголосовать против воли собственной партии — значит совершить экстраординарный поступок, который может положить конец самой удачной политической карьере. Вот почему итоги голосований в парламенте всегда предрешены. Роль британской палаты общин — не править, а, скорее, досаждать исполнительной власти бесконечными запросами, обсуждениями принятых решений и критикой. При этом правительственный кризис может быть вызван разве что «бунтом на корабле» правящей партии. А такое случается раз в несколько десятилетий.
Подчиненные парламенты
Таких примеров можно привести по крайней мере два — Национальное собрание Франции (V Республика) в условиях «президентской фазы» премьерско-президентской системы, парламент Кении. Как видим, подчиненный парламент совместим и с либеральной демократией, и с авторитаризмом. Здесь исполнительная власть уже явно преобладает над парламентом. В развивающихся странах вроде Кении его члены просто-напросто боятся критиковать правительство: это небезопасно. Но и в такой ситуации представительное собрание остается важным звеном между центральной властью и сельской глубинкой. «Законодатели» выступают как защитники своих избирателей в столице, «выбивают» субсидии и т. д. Во Франции, которую не без оснований считают страной с сильными демократическими традициями, аргументом в пользу ограничения полномочий парламента стал паралич власти времен IV Республики. До второй половины 80-х гг. французское Национальное собрание оставалось одним из самых слабых в мире. Ситуация несколько изменилась лишь тогда, когда социалистическому президенту Миттерану пришлось сосуществовать с правым парламентским большинством. В результате Франция вступила в «парламентскую фазу» премьерско-президентской системы. Отсутствие партийного контроля со стороны исполнительной власти позволило Национальному собранию вести «свою игру».
Полностью подчиненные парламенты
Эта разновидность характерна для некоторых военных (Бразилия в начале 80-х гг.), многих популистских (например, Танзания) и всех эгалитарно-авторитарных режимов. Иными словами, этот феномен присущ исключительно авторитаризму. За всю историю Верховного Совета СССР до 1989 г. не было ни одного случая, когда кто-то проголосовал «против» предложений правительства и ЦК КПСС. Полностью подчиненные парламенты редко собираются на сессионные заседания; сами эти заседания непродолжительны и носят формальный характер. Право таких парламентов формировать правительство — чистая фикция. Они созываются для того, чтобы легитимировать режим и санкционировать его мероприятия.
Функции парламентов могут быть сведены к четырем основным: легитимации; представительству; рекрутированию и социализации элиты; воздействию на исполнительную власть и контролю за ней. Если парламент и не выполняет какие-то из этих функций, он справляется с другими, а значит — играет свою роль в политической системе.
Функцию легитимации режима выполняют все без исключения парламенты. Даже если исполнительная власть полностью берет на себя законодательную инициативу и правит посредством декретов, она все же нуждается в одобрении «народных избранников». Поэтому парламентам придается большое символическое значение, что находит отражение в так называемых иммунитетах — парламентарии не могут подвергаться аресту без санкции собрания, их речь в стенах парламента не может быть прервана. Это включает в себя также процедурную независимость парламентов и их монопольное право прерывать собственные заседания. Очень немногие режимы не признают иммунитетов вообще, хотя фактическое их попрание — не такая уж редкость. Авторитарные правительства предпочитают действовать по принципу «ты — мне, я — тебе»: парламент придает реальной власти законность в глазах населения, а та расплачивается с ним ритуальным почтением и вполне материальными привилегиями. Тех парламентариев, кто рискнет нарушить «правила игры», ждут суровые кары. Иммунитеты в такой ситуации помогают редко.
Функция представительства является единственной, в выполнении которой с парламентом не может сравниться никакой иной институт. Делается это, однако, по-разному. Существуют четыре основных подхода, при которых члены собрания выступают в ролях «слуг избирателей», «опекунов народа», «проводников воли партий», «зеркала общества». Рассмотрим эти подходы обстоятельнее.
«Слуги избирателей» в парламенте могут действовать в интересах либо избирательного округа в целом, либо — наиболее влиятельных групп его населения, но в любом случае их позиции носят, в сущности, местнический характер. Такой подход к представительству особенно широко распространен в США, где считается, что конгрессмены должны «привозить домой бекон» в виде правительственных заказов, субсидий и контрактов. Этого они и добиваются, всячески пытаясь «обойти» представителей других штатов и графств. Если по какому-то вопросу в избирательном округе существует четкое и более или менее единодушное мнение, то самостоятельная позиция может стоить члену Конгресса его мандата, но не ранее следующих выборов. Следует отметить, что такое единодушие встречается не так уж часто. Это позволяет американским законодателям сохранять известную автономию и, более того, активно воздействовать на общественное мнение своего округа.
В отличие от «протективной», «развивающая» модель демократии придавала этому аспекту представительства ведущую роль. Ярым поборником жесткой зависимости депутатов от избирателей был и К. Маркс. Вот почему большинство эгалитарно-авторитарных режимов формально придерживалось права отзыва депутатов и признавало «императивный мандат». До тех пор пока парламенты оставались элементом декора, это никак не сказывалось на их эффективности. В условиях демократизации положение изменилось. Стало ясно, что совершенно лишенные самостоятельности от избирателей парламентарии просто не могут справляться со своими обязанностями. Служить народу необходимо, но это должно быть дополнено другими подходами к представительству. Сегодня императивный мандат сохраняется лишь в тех немногих странах, где продолжают существовать эгалитарно-авторитарные режимы (Вьетнам, Китай, Северная Корея, Куба), а также в ряде республик в составе Российской Федерации. В то же время конституции ряда стран (например, Франции) прямо запрещают императивный мандат или, как Основной закон ФРГ, устанавливают, что депутаты «являются представителями всего народа, не связанными наказами или поручениями, и подчиняются лишь собственной совести».